李锦程
城镇化的快速发展使我国农村地区发生了巨大变迁，农村社区不断搬迁、整合、融合，在此过程中产生了大量“村居并行”社区、“过渡型”社区，即村改居社区。而在过渡阶段，各类矛盾也不断显现，这些社区在组织结构、经济结构、文化结构、人口结构、空间结构以及关系结构等方面都面临转型挑战。
一、村改居社区的概念及意义
村改居是中国特色的社会治理现象，带有鲜明的中国国情与地方色彩，目前学术界大都认为，村改居社区是在政府主导与大力推动下形成的特殊产物，核心特点是土地城市化与人口“非农化”转变。有专家指出，村改居社区实质是因拆迁安置形成的新型社区形式，是城市化进程加快导致农村地区整村拆迁的直接结果。村改居社区地处城乡结合的过渡地带，兼具城乡生活方式特征，却有别于一般概念中的郊区或农村，面临人口结构多元、矛盾冲突多发、区域发展不平衡等问题，持续给社区治理带来挑战。深入研究村改居，对完善基层治理、打破城乡二元结构、保障民生福祉、推动城乡融合发展具有重要现实意义。
二、村改居社区的治理困境
（一）社区认同有待增强
村改居社区多位于城郊结合部，房价与房租相对低廉，成为流动人口的过渡性居住区域。加之原有村民、城市居民等群体，社区人口结构复杂。由于人口身份存在差异，不同群体的管理方式、享受的政策及福利待遇也有所不同。例如，村民作为村集体资产的共同持有人，享有分红、民主决策等集体相关福利待遇，这使得村民在心理上易形成“排外”倾向；而非村民群体因待遇差异及“暂住”心态，对社区缺乏归属感与认同感，进而不愿参与社区自治。
（二）管理内容复杂多样
村改居社区的组织功能、管理内容与作用发挥，均与传统农村社区存在显著差异。组织功能差异：农村社区侧重生产保障与乡村治理，管理依赖集体共识；村改居社区则在农村社区管理基础上，需聚焦居民与村民的多元生活服务及社会治理，强调“多元协作”。服务对象差异：村民委员会以户籍为依据管理村民，而村改居社区服务对象复杂，难以平衡不同群体的利益诉求。治理内容多元：村改居社区已成为城市治理事务的核心执行单元，需承担文明创建、疫情防控等大量工作，给基层治理带来较大压力。
（三）社区治理权责失衡
村改居社区存在过度行政化问题，这在一定程度上影响了多元治理主体的行为方式与治理模式。原始村庄的传统熟人社会与文化网络被割裂，多元治理主体各自为战：既有街道与社区间科层制的纵向权责划分，又有社区、社会组织、物业等主体间的横向权责划分，甚至出现相互排斥的情况，导致村改居社区治理“碎片化”问题突出。
三、村改居社区治理的优化路径
（一）增强居民自治意识
增强居民自治意识的核心是提高居民参与自治的积极性与治理能力，可从三方面推进。一是畅通参与渠道：在社区公共事务决策中广泛收集不同群体意见，培育各群体代表骨干，以骨干带动周边居民，调动居民参与社区活动与自治的积极性。二是加强文化建设：定期组织社区文化活动，增强社区凝聚力，强化居民的归属感。三是提高自治能力：通过召集坝坝会、楼栋会、居民议事厅等形式，让居民直接参与社区治理实践。
（二）构建多主体共治格局
构建由街道、社区、小区业委会、物业公司、社会组织、社区居民等治理主体广泛参与的多元共治格局。一是转变政府职能：理清政府职能范围，将改善社区人居环境、提升居民幸福感、帮扶困难群体、提升公共服务等作为社区工作重点，减少不必要的行政事务。二是培育社会组织：培育真实有效的社会组织和志愿队伍，在公共服务、文化活动、基层治理等方面发挥重要作用；同时，建立社区智囊团，吸纳退休干部、有能力的老党员等主体参与社区治理，营造更加和谐的社区氛围。三是提升物业与业委会能力：通过加强培训，提高物业与业委会的治理水平，形成良性治理生态。
（三）社区去行政化
一是彻底落实基层减负：明确各治理主体的职能范围，制定“社区履职职能清单”和“依法协助行政清单”，弱化社区在城市治理事务的角色，让基层治理主体能腾出手来处理社区事务。二是转变街道角色：从“指令者”变为“赋能者”，街道不再对社区进行量化考核，聚焦社区“资源整合”和“能力建设”，建立“街道－社区”协商机制，推动多元协作。
综上所述，村改居作为城乡融合的关键实践，其治理困境本质是制度转型与居民需求的适配难题：既面临集体资产归属模糊、治理主体权责交叉等历史遗留问题，又存在服务供给与居民多元需求脱节、居民身份认同及参与意识薄弱等现实挑战。解决这些问题需以系统性思维推动治理优化，注重培育居民共同体意识，激发自治活力。唯有如此，才能推动村改居社区从“形式转变”走向“内涵提升”，为城乡融合发展提供坚实的基层治理支撑。
（作者单位：三峡大学法学与公共管理学院）
