■ 姜文潇
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。”全面盘活存量低效用地，有利于推动土地资源优化配置，缓解土地供需矛盾，为高质量发展提供用地保障。
一、滨州市存量土地盘活利用成效
（一）盘活规模持续扩大，制度化整治成效显著
滨州市以“五未”土地（批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标）为靶向，建立全域清查和分类处置机制。2024年全市盘活闲置低效用地达2.16万亩，同比增幅高达166%，处置批而未供土地405.67万亩。政策层面通过《闲置低效用地盘活实施方案》等文件，形成“一地一策”动态管理框架，将盘活任务与“标准地”供应、产业升级捆绑推进，为山东省闲置土地治理提供了“滨州样板”。
（二）创新模式多维突破，市场化路径释放存量潜能
一是沾化区“府院联动+项目招引+金融资本”。成立由法院、工信、自然资源等部门共同参与的“府院联动”工作专班，全面梳理排查全区闲置土地、低效用地状况，一企一策靶向解决问题。二是阳信县“政府引导+市场运作+腾笼换鸟”。由县政府主导全面摸排辖区内闲置土地与低效用地实际情况，积极引导通过考核开发、股权转让等二级市场方式盘活利用，缩短土地取得周期，实现土地保值增值、腾笼换鸟。三是土地使用税差别化改革。2023年3月，滨州市在无棣县试点，实施城镇土地使用税差别化改革，通过对参评企业按照评价结果分别适用不同税额标准加以征收，为高效益企业减负，倒逼闲置低效用地退出或转型利用。
二、滨州市存量土地盘活利用存在的主要问题
（一）土地供需矛盾突出
全国18亿亩耕地保有量红线不可逾越，保护耕地与发展用地之间的矛盾尖锐，国家对土地资源管理日益严格，使得滨州市新增用地规模和指标获取难度大增。例如，滨州高新区，规划面积仅7.67平方公里，建设用地存量严重不足，导致新项目难以落地，极大地制约了城市发展进程。截至2024年5月底，全市共有2009年—2023年批而未供土地超过2.67万亩，闲置土地8200亩，数量巨大。
（三）规划统筹引领不够
各县市区原有的国土空间规划在指导具体城市更新、批而未供和闲置土地处置等方面，部分存在缺乏前瞻性的情况。同时，由于缺少城市更新专项规划、存量建设用地专项规划指导，缺少对产业发展和公共服务用地以及拆旧、保留、保护等政治任务的统筹，导致发展空间不足。此外，相关规划由于衔接性不够，受政策限制调整时间长、难度大，导致土地盘活再开发不及时。
（三）盘活处置难度加大
通过近年来的专项整治，剩下待盘活的土地多为“难啃的硬骨头”，部分土地历史遗留问题较多，存在使用权人失联、土地及建筑物涉法涉诉涉押的难题。对政府而言，与使用新增用地相比，盘活存量土地成本高、周期长，需要在拆迁补偿安置、收益分配等方面做大量工作。对企业而言，土地获取和保有成本低，包括税费在内的流转成本过高，导致企业自主开发或转让的积极性不高。
三、滨州市存量土地盘活利用的建议
（一）完善土地利用政策
通过完善土地增值收益分配、指标挂钩、产业扶持和税费优惠等政策引导，充分调动再开发主体积极性。对收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上，根据实际情况给予原土地权利人一定奖励，同时核定新增建设用地计划指标额度，激励盘活存量建设用地。探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。鼓励各县区根据“亩产效益”评价改革结果，对优先发展类、支持发展类、提升发展类、限制发展类四类企业实施差别化用地政策，倒逼落后产能企业转型升级。
（二）加强规划管控引领
各县市区结合实际编制存量建设用地盘活利用专项规划，做好与控制性详细规划的协调衔接。按照突出重点、先易后难、分步实施原则，制定低效用地再开发年度实施方案。开展专项规划中期评估优化，形成符合经济社会发展的低效用地规划体系和更新机制。强化规划管控，做到国土空间规划、主体功能区规划、生态环境保护规划等多规合一，确保城镇建设一本规划、一张蓝图、一图到底，避免盲目发展造成大量土地闲置。
（三）强化落实奖惩机制
从政府层面，将盘活工作列入市对县高质量发展考核，用好考核指挥棒来调动县市区政府主动性，在源头上加大处置力度、减少新增存量。从企业方面，坚持市场化原则，借鉴先进地区经验，从正向激励和反向倒逼两个方面制定一系列政策措施。例如，探索市场化退出机制，通过容积率、固定投资、亩产效益等指标综合考评，鼓励和引导闲置低效用地使用权人自主有偿退出，对节约集约用地的企业实施财政支持等奖励措施，真正激发原使用权人盘活再利用的动力。
结语
存量土地盘活利用是破解土地供需矛盾、推动高质量发展的关键抓手。当前，滨州市既要巩固已有成果、推广创新模式，更需聚焦规划统筹不足、处置难度大等问题，通过政策完善、规划引领与奖惩机制落地，激活存量土地的空间潜力与经济价值。唯有政府、企业与社会协同发力，将存量盘活与产业升级、城市更新深度融合，方能实现土地资源集约高效利用，为中国式现代化滨州实践筑牢空间保障，走出一条资源节约与发展提质并行的新路径。
[作者单位：中共滨州市委党校（滨州行政学院）]
