■ 高培勇 中国社会科学院学部委员 财经战略研究院院长
十八大之后，大家对于未来的期待，如果要排序，肯定排在第一位是改革。但对于改革的研究，其实应该分为两方面，一是改什么，二是如何改。关于改什么，研究得不说是足够充分，也是属于相当充分。现在的问题是如何改，如何去实施改革，如何启动改革，如何推进改革是当前一个重点。
当下的中国，改革的实施启动和推进，其实面临的最大障碍是既得利益格局的阻碍，恰恰是因为既得利益格局的阻碍，拖住了改革的后腿，使得很多已经写进党的重要会议文件，甚至写进了“十一五”规划、“十二五”规划这样带有法律层面意义的改革措施，都难以启动，或者即便启动了，也会大打折扣。
第一，十八大报告当中明确指出，经济体制改革的核心问题是政府和市场之间的关系。在当前的中国，市场和政府之间的关系，哪个是矛盾的主要方面？肯定是政府。所以，政府改革是经济体制改革的一个核心环节，这是一个理由。
第二，政府改革的核心问题是什么？就是得让政府的职能做适应市场经济的调整。怎么来调整政府的职能？涉及政府活动的主线索大致就是两个，一个是事，就它做的事情；一个是钱。这两个线索你得做选择，以哪个线索为主。涉及到事的改变，往往是正面的、直接的。涉及到钱方面的调整，可以是迂回的、间接的。简单地说，钱方面的改革，是财政税收体制的改革，能不能以财政税收体制迂回间接推进改革？
第三，把政府的改革放在一个平台上做区别。我发现这样一件事，如果论及财政职能、财政体制，和其他政府职能、政府体制之间的差异，财政职能、财政体制具有一个特殊的品质，就是它最具综合性，概括为8个字，“覆盖全面、牵动大部”。什么意思？比如说中央政府的各项职能和省一级的政府职能做比较的时候，比如说在中央政府层面的发改委再综合，也只不过是把政府的经济职能加以综合，才能覆盖。财政部再不综合，政府部门的所有活动，哪怕是很微小的一件小事，都得需要财政支出的这种支撑。任何政府部门除了财税部门，所发生的联系都是局部的，某一方面的。只有财税职能、财税体制和企业居民之间发生的关系，几乎是没有空白之地。任何人都不能逃脱财政收支的牵动。从最具综合性的角度讲，只要把财税改革能够加以推进，事实上它所推进的就不是政府改革本身，而是整个经济体制改革。
具体到财经领域的改革，应该把研究的重点适时转移到如何启动、如何实施推进的研究层面上来。本着这样一个思想，我想表达一种观点，就是说在推进实施启动方面，我们需要找到一个突破口，特别是突破既得利益格局的这种阻碍的一个突破口。这个突破口同时也是主线索，它将对改革具有非常重要的意义。这个突破口和主线索选在什么地方，也不完全是因为专业的原因，我的想法还是把它写在财税改革上，财税改革能不能成为下一步中国改革的突破口和主线索，同时引领和推动全面的改革，这是当下我们需要研究的一个事情。
第四，中国迄今为止所走出的改革的道路，事实上就是以财税改革作为主线索通盘考虑。改革之初研究从何入手？分配领域谁发起的？从哪发起？放什么权？放权放的是财权，让利让的是财政收入上的利益，或者财政支出上给老百姓的。通过这样一个改革，带动着整个分配领域的改革，使改革推向全面，这是第一阶段，前十五年。后十五年，由放权让利走向自主创新。1994年的财税改革是一个标识，党的十四大改革，启动财税改革，财税改革包括税收制度改革、税务管理机构的改革，甚至包括赤字弥补方式的改革等等多个方面。财税改革牵动的内容，实际上是整个中国的经济、社会体制一个重构的过程。今天讲改革进入第三个阶段，朝着建立成熟的市场经济迈步，并且设定2020年建成这样一个目标的时候，那么我们从何入手？恐怕也只能从财税体制入手。
第五，当前中国经济社会发展面临诸多难题，这些难题怎么破解？几乎所有难题都指向财税体制，而不是其他别的方面的体制。比如说，转变经济发展方式体制，在现在分税制体制下，转变经济发展方式很难提上议事日程，表面上是产业结构、经济结构、区域结构的问题。再比如收入分配的问题，大家对改革方案十分期待，为什么改革方案那么难产？它和我们很多基础的制度建设不无关系，而且有很深的关系，其中最重要的是财税体制问题。我们拿什么去实施收入分配的改革？当你发现初次分配领域的难题很难解决，当你发现政府能够直接掌控的领域可以再分配的时候，却找不到可以下手的地方。
第六，目前正在推进中的，不要只看到税收层面的改革，而应是整个财税体制的改革，甚至会带动整个社会的改革。其一，目前的营改增，涉及到营业税大概20%或多一点，到一定时候，至多到十二五结束，所有的营业税都变成增值税，地方的财政收支平衡能不能维持？现在的做法是国税局代地税局打工，在原营业税地盘上收获的增值税的收入，再如数返还给地方政府，但是这叫打酱油财政，所以必须重构地方体系。其二，当营业税和增值税这两个税种合并之后，如果其他不做改革，两个收入的占比就超过50%，这对中国财政收入是增加的风险。其三，分税制改革是经济领域的核心制度，分税制怎么分？就是两个税种的分成，但有两个基座，营业税归到地方，增值税和所得税做分成，营业税也纳入分成领域，这两个比例能否做调整？肯定做调整。当两个比例一旦做调整的时候，是不是整个分税制财政体制要重新构建，而这次的重新构建，带来的是中央和政府之间的表示吗？肯定不是这样。我们倒是可以很好地抓住营改增这个历史机遇，以此带动前面的改革。
