唐乾嘉
党的十九大提出全面实施绩效管理的战略部署；2018年，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并将审计监督作为重要保障机制；党的二十大进一步强调健全现代预算制度，凸显了预算绩效管理在现代财政制度中的核心地位。
一、财政审计与全面预算绩效管理的内在逻辑
（一）共同的理论基础
公共受托责任理论构成二者协同的理论根基，政府接受公众委托管理财政资源，负有财政合规责任和绩效责任。全面预算绩效管理要求政府部门花钱必问效、无效必问责，是对公共受托绩效责任的具体落实；而财政审计则通过独立审查和评价，验证并促进这种责任的履行。这种关系体现了公共受托责任链条中从委托到代理、最终再到问责的闭环机制。
（二）双向赋能机制
财政审计推动全面预算绩效管理纵深发展：通过事前绩效评估审计把好入口关，防止冲动决策；通过事中绩效监控审计及时纠偏，避免资金沉淀和浪费；通过事后绩效评价审计强化问责，建立结果与预算安排挂钩机制。全面预算绩效管理为财政审计提供制度支撑：绩效目标为审计提供评价基准，绩效自评为审计提供基础数据，绩效信息公开为审计营造监督环境。
二、财政审计推动全面预算绩效管理的实践现状与问题
（一）主要成就
首先，审计理念转型成效显著，财政审计已从传统的合规性审计向合规与绩效并重转变。2013—2022年中央部门预算执行审计结果显示，审计内容中绩效相关问题的占比从25.3%上升至68.7%，反映出绩效导向显著增强。其次，技术方法创新取得突破，各级审计机关积极探索大数据审计、区块链审计等新技术应用。例如，浙江省通过构建财政审计一体化平台，实现对全省财政资金的实时监控和智能预警，使绩效问题识别效率提升40%以上。
（二）存在问题
其一，绩效目标管理薄弱。审计发现，部分单位绩效目标设定流于形式，如某省级部门网络安全项目中，新增设备数量指标脱离实际需求，执行中随意调整目标值却仍获满分。其二，过程监控机制缺位。多数部门未建立有效的“双监控”机制，即绩效目标实现程度和预算执行进度同步监控机制。其三，绩效审计深度不足。当前，绩效审计多聚焦资金管理使用层面，对政策效果和制度缺陷的关注不足；2020—2022年省级审计机关工作报告显示，涉及政策落实效果的审计项目仅占绩效审计总量的28.3%。此外，绩效评价也多停留在产出层面，对社会效益和可持续性的评价较为欠缺。
三、财政审计与全面预算绩效管理的协同机制构建
（一）目标协同机制
审计机关应提前介入重大项目的事前绩效评估，对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性开展联合审查。可借鉴南京市鼓楼区经验，建立三堂会审机制：财政部门审核技术规范，业务主管部门论证专业可行性，审计部门评估风险隐患，三方共同签署绩效目标审核意见。同时，审计机关可联合财政部门开发分行业、分领域的标准化绩效指标库。
（二）过程协同机制
审计机关应在预算执行中嵌入“双线监控”体系，即数据监控线与现场核查线。数据监控线通过财政联网审计系统实时采集预算执行率、绩效目标完成率等数据，并设置阈值预警；同时，审计机关需对重大政策项目推行周期审计，将审计节点融入预算绩效管理全流程。此外，应构建财政审计部门数据共享平台，整合财政支付数据、业务运营数据、绩效自评数据，通过算法模型实现智能监测。
（三）结果运用协同机制
审计机关应推动建立“三挂钩”机制，即与预算安排、政策调整、干部考核挂钩：与预算安排挂钩指对低效无效项目一律削减或取消预算；与政策调整挂钩指对政策目标实现程度开展审计评估，将其作为政策存续或终止的依据；与干部考核挂钩指将重要项目绩效审计结果纳入领导干部经济责任审计报告，作为选拔任用的参考。此外，审计机关还要建立审计、财政、人大协同的整改督办机制：审计机关出具绩效问题清单，明确整改要求；人大对整改结果开展专题询问和满意度测评。同时，要深化绩效信息公开，推动绩效目标、评价结果、审计发现和整改情况公开，接受社会监督。
四、协同机制的实施保障
（一）健全法规体系
修订《中华人民共和国预算法实施条例》，明确财政审计在预算绩效管理中的监督权限和程序要求；制定《政府绩效审计条例》，规定绩效审计的内容、方法和报告标准。
（二）构建智能平台
打造一体化数字平台，整合财政预算管理一体化系统、审计大数据平台、部门业务系统，构建预算执行绩效监督全链条数字治理平台。该平台应具备三大核心功能：数据归集层、智能分析层、预警反馈层。其中，数据归集层自动采集财政支付、项目进度、绩效自评等数据；智能分析层运用机器学习算法识别绩效异常模式；预警反馈层向审计人员推送风险线索，向预算单位反馈改进建议。
（三）提升专业水平
针对绩效审计的专业性要求，引进政策分析、数据科学、环境评估等领域人才；同时，构建符合中国实际的绩效审计方法体系，在选项环节采用成本效益分析法和因素分析法筛选重点审计项目。
（作者单位：南京审计大学）
