■ 贺俊 中国社会科学杂志社研究员，成都市社科院成都研究院特约研究员
李伟 中国社会科学院工业经济研究所副研究员，成都市社科院成都研究院特约研究员
我国营商环境优化成效显著，但也存在两方面不足：一是尽管营商环境整体水平快速提升，但市场准入、行政审批、公平竞争等领域依然存在结构性短板，成为营商环境水平提升的关键桎梏，也在一定程度上导致中美营商环境仍然存在差距；二是在全球经济增长放缓背景下，营商环境优化成效未能充分转化为经济发展动力和民营经济发展信心，即在经济形势较好、经济增速较快的阶段，市场主体预期好，投资积极性较高，营商环境优化可以发挥乘数效应和放大效应，高效激发市场主体活力和投资动力，促进经济增长；但当前经济增速较慢，市场主体预期偏弱、内生投资动力不足，单一的营商环境优化很难充分激发市场主体活力，营商环境优化可能出现“叫好不叫座”的尴尬局面，营商环境优化成效无法充分转化为经济发展动力。鉴于此，建议推动我国营商环境优化应走向“补短板、提效能”的新阶段：一是实施营商环境优化专项行动，着力推动营商环境重点领域“补齐短板”；二是推动营商环境优化与产业政策、需求政策整合协同，同步推动市场需求扩张、企业能力提升和营商环境优化，形成政策合力、提升营商环境优化效能，从根本上激发市场主体内在活力和经济发展微观动力。
一、当前我国营商环境优化存在的问题
1. 结构性短板是我国营商环境整体水平提升的关键桎梏
2019年，在世界银行发布的营商环境报告中，我国排名快速提升到第46位，相比于2018年提升了32名，2020年又进一步上升到第31位。尽管我国排名显著提升，但在行政审批、市场准入、公平竞争等重点领域还存在短板，这是导致中美营商环境差距的最关键因素。具体来看，可以把营商环境划分为三个层面：一是要素获取环境，包括水、电、网等公共基础设施以及劳动、资本等各种生产要素获取的便利性、高效性以及成本水平；二是政府监管环境，主要是政府在企业开办、行政审批、市场监管、产权保护、纠纷解决等领域提供监管服务的水平和服务效率；三是市场需求环境，市场需求是市场主体投资的核心驱动力，市场需求环境是政府通过市场准入改革、政府采购等多种措施和手段扩大市场需求空间，为不同所有制的市场主体提供公平获取市场需求机会的环境体系和政策措施。在以上三方面营商环境中，我国结构性短板主要体现为：在要素获取环境方面，我国在水、电、网等公共基础设施获取上具有较强优势，例如，在世界银行2020年营商环境报告中我国获得电力指标排名12，远高于美国第64位的排名；但在资本等要素获取上我国还存在差距，在世界银行营商环境报告中我国获得信贷指标排名80，远远落后于美国第4位的排名。在政府监管环境方面，我国存在的突出问题主要表现为需要跨部门推进、跨领域协调的改革事项实施难度大、推进速度慢，例如在办理建筑许可指标方面，我国长期处于落后地位。在市场需求环境方面，不同所有制的市场主体无法公平获取市场需求机会是阻碍我国营商环境提升的关键制约。一方面市场准入尚存在较为严重的“区域壁垒”和“地方门槛”；另一方面在政府采购、招投标等领域存在国有企业、民营企业区别对待，过度设置进入条件等问题。
2. 营商环境优化未能充分转化为经济发展内生动力
尽管营商环境优化成效显著，但在全球经济下行压力不断加大背景下，营商环境优化未能充分激发市场主体投资活力，营商环境优化成效未能完全转化为经济发展内生动力。营商环境优化的最终目标是在更加市场化、法治化、国际化、便利化的环境基础上，充分激发市场主体微观活力和投资动力，构筑经济发展内在动力源泉。但营商环境优化成效能否转化为经济发展内生动力不仅取决于营商环境本身，还取决于经济发展形势以及其他政策体系：在经济形势较好、经济增速较快的阶段，市场主体预期好，投资积极性较高，营商环境优化可以发挥乘数效应和放大效应，高效激发市场主体活力和投资动力，形成营商环境优化和经济发展的良性循环；但在经济增速较慢、经济下行压力较大阶段，市场主体预期偏弱、内生投资动力不足，仅仅通过营商环境优化很难从根本上激发微观主体活力，营商环境优化成效无法转化为经济发展内生动力。当前，全球经济增长放缓、贸易疲软、地缘政治紧张，这些因素导致市场主体预期偏弱，内生投资动力不足。国家统计局的数据显示，2023年1—9月，我国民间投资同比下降0.6%。在这种背景下，市场主体对营商环境优化的反应趋于平淡，甚至出现了营商环境优化“叫好不叫座”的尴尬局面，不仅无法有效提升营商环境优化边际获得感，还在一定程度上影响了地方政府营商环境优化积极性。如何在经济增速放缓的条件下，充分发挥营商环境优化对市场主体活力和投资动力的激发作用是未来我国营商环境优化的重点。
二、进一步推动我国营商环境优化的政策建议
1. 推动营商环境优化向重点领域补短板转变
营商环境改革是一项长期性、系统性工程，当前单个事项、单个部门、单项服务的营商环境改革已经达到了极致水平，例如企业开办流程、获得水电气等公共基础设施服务等常规营商环境事项我国已位居全球前列。未来营商环境优化需要向关键领域补短板、深层次改革、跨部门系统集成方向推进。
第一，实施营商环境优化专项行动，聚焦市场准入、公平竞争、政府采购等短板领域，开展专项改革和专项整治。建议由发改委牵头，推动关键领域营商环境优化专项改革，通过出台专项政策、实施营商环境专项评估、发布营商环境专项改革典型案例等方式，调动地方政府营商环境专项优化的积极性，推动重点领域和短板领域营商环境全面提升。与此同时，要以建设全国统一大市场为抓手，推动市场准入制度、公平竞争制度改革，形成“自由进入、公平竞争”的市场环境。具体路径包括如下几个方面：一是构建统一的市场制度和市场规则。市场效率的提升要以产权制度、市场准入制度、知识产权保护制度、社会信用制度等基础市场制度的建设为前提，基础制度越完善，市场效率越高。二是规范市场主体行为。市场主体具有追求垄断利润的强烈动机，这就决定了市场主体可能通过寻求垄断、采取不正当竞争行为等方式扰乱市场竞争秩序，降低了市场机制的效率。所以，建设全国统一大市场要有效规范市场中不正当竞争行为、垄断行为。三是约束政府行为。高效的市场机制离不开政府的参与，但政府的过度参与可能又会扰乱市场机制的作用。因此，要清晰地界定政府的角色，厘清政府作用，防止政府行为妨碍市场竞争。
第二，以“整体政府”理念推动各部门协同，形成营商环境优化的跨部门合力。能否充分调动各部门积极性，形成推动营商环境改革的合力是未来营商环境优化的关键。当前，以数字化、智能化为核心的新一轮产业革命在全球范围内不断深化，数字经济的融合性特征（数字技术融合、技术与应用融合、产业融合等）要求突破传统工业经济时代的条块分割的经济管理体系，构建以“协同”“一体化”为核心的新型数字经济治理体系，形成多部门协同的营商环境优化体系，以进一步激发微观主体活力。一方面要在“整体政府”理念指导下发挥“一把手”协调作用，打通部门合作壁垒，构建跨部门协同的组织机制，做实当前各地营商环境工作小组的统筹协调作用，另一方面要优化营商环境评估和考核，以市场主体综合感受作为营商环境评价的重要标准，牵引各部门营商环境优化方向。
2. 强化营商环境优化与其他政策体系的协同整合
未来营商环境优化要更加突出扩大市场需求的作用，通过预期引导、市场准入制度改革、扩大国内需求、强化政府采购等手段，推动市场需求规模扩大、强化市场公平竞争，从需求端激发市场主体活力和动力。推动营商环境优化与市场需求政策、产业政策等其他政策体系整合协调，着力提升市场主体需求空间，以市场需求扩张和市场环境优化为核心，从根本上激发市场主体营商的内在动力。
第一，要进一步加快推动市场准入制度改革和统一大市场建设，破除不同所有制企业获取市场过程中面临的隐形壁垒和障碍。通过深化以“放”为主的改革，打开市场主体在服务业领域的发展空间。当前我国市场需求的缺口主要不是在工业领域，未来我国工业领域的供需缺口主要是部分高技术、高附加值产品相对供给能力不足形成的局部短缺。在产业结构服务化的大背景下，国民经济的主要供需缺口是在服务业，是企业和居民消费服务化与服务业供给不足形成的供需缺口，其中生产性服务业和公共服务缺口尤为突出。鉴于此，要通过切实推进负面清单管理、强化竞争政策基础性地位，打破国有企业和大型民营企业垄断，为各类市场主体进入生产性服务业和公共服务领域破除障碍。
第二，强化政府领先用户作用，扩大政府采购规模，尤其是要进一步扩大中小企业、民营企业在政府采购中的占比。从经济学理论出发，优化营商环境、增强企业内生动力，可以从降低经营成本和扩大市场需求两方面推进。总体上看，近年来我国营商环境优化的主导逻辑是通过降成本促进企业发展。但仅仅依靠降成本政策并不能从根本上实现企业家信心提振，原因在于，降成本政策只能帮助企业摆脱生存困境，渡过经济下行周期的短期难关，但不能为企业拓展发展空间。要使企业长期良性发展，就要使企业家既感受到“节流”的当下，又能预期到“开源”的未来。因此，从根本上提振企业家信心需要在拓展其市场发展空间方面下真功夫。政府采购是企业市场需求的重要组成，是提升企业市场信心的重要抓手，因此，要发挥政府需求的牵引作用，通过扩大政府采购增强企业发展信心和内生动力。
