■ 四川省社会科学院区域经济研究所 胡美伦
一、粮食安全概念提出的背景
由于全球粮食供需情况的不断演变，“粮食安全Food security”这一重要概念词在1973年首次被提出后，其核心内涵和外延不断丰富、拓展。在众多关于粮食安全的定义中，最为权威的定义是联合国粮农组织（FAO）的定义，该定义提出：粮食安全实现的标准是任何个人在任何需要粮食的时候都有能力购买到安全、充足而又能保证生存和健康所需的营养的食物。联合国粮农组织这一重要概念涵盖了以下两个方面的主要内容：一、粮食的生产必须得到最大限度的保障，并且必须充足；二、所有人都能够获得安全、营养的粮食。
从全球粮食安全这一概念的演变过程可以看出粮食安全概念的主要内涵处于不断丰富的过程中，从较为模糊到日益清晰，从起始阶段对量的强调到之后对品质的重视，到现今对粮食生产的生态安全的高度关注。这一现象充分、深刻地体现了各国人民对于粮食这一与全人类福祉息息相关的核心物质需求的认识不断深化及丰富的过程。
从古到今，广大中国人民一直高度关注粮食供应与生产这一关键问题。中华文明不断演进的历史也是对粮食安全重要性的认识不断深化的历史。1949年，新中国成立后，经过三大改造，我国建立了公有制为主体的经济体系，工农业生产呈现出了较为可喜的面貌。 但此后，从1958至1961年，由于三年自然灾害的影响，中国的农业生产受到了较为严重的影响，并对我国的粮食安全生产造成了严重危机。此后，随着党和政府的不断重视，我国的农业生产情况不断好转并稳步发展。改革开放以来，在党和国家的引领下，我国农业生产的局面不断改善。1994年，结合我国的自然、社会、人口、经济等主要因素，并综合考虑当时国际粮食供需环境的变化，中国政府提出了适合我国国情的“粮食安全”新概念，即：“能够提供给所有需要粮食的人数量充足、质量合格、结构合理、生态安全的粮食”。
随着我国第一、第二、第三产业的快速发展与综合实力的不断增加，从2003年至2015年，我国各地区、各级政府对粮食生产与粮食安全的重视力度进一步加强。各地纷纷推出各种有力举措，支持、促进当地的农业生产。中共中央一号文件曾连续十三年强调，必须解决好三农问题。而且，政府相关部门还增加了对全国13个粮食主产区的政策、资金扶持力度。这一系列重要举措有力地促进了我国粮食主产区生产能力的增强与粮食安全保障工作的推进。
二、保障粮食安全的重大意义
作为世界第一人口大国，全国人民的粮食供应问题以及对其他与我国友好交往的发展中国家、地区实施必要和及时的援助一直是中国政府关注的头等大事。面对当前极为复杂而动荡的国际形势，中国政府及时提出了与新时代国家粮食安全高度相关的指导思想，全国各地、各部门都积极按照党和政府的相关号召与要求，竭尽全力克服面临的各种困难，全力开展农业生产工作，并鼓励农民退林还耕；开垦荒地，增加粮食生产，这一系列重要举措有力地保障了我国的市场粮食供应，并对维持国内粮食市场的供应与粮食价格稳定、保障我国的粮食安全作出了巨大的贡献。
粮食安全问题是关系国计民生的全局性问题，关系到一国民众的生计，因此，粮食安全问题对于任何一个国家都是生死攸关的问题，也是各国政府都重视的问题。
近年来，粮食安全的问题愈发突出。尽管受新冠疫情和自然灾害的影响，但总体而言，我国粮食生产的总体势头是好的。今年，我国夏粮总产量稳中有增，再次刷新了历史最高纪录。这对于保障社会经济稳定、促进粮食和重要农副产品供给的意义极为重大。眼下的国内外形势纷繁复杂，我们只有坚持底线思维、树立全民的粮食风险意识，节约使用粮食，提倡光盘行动，同时狠抓粮食生产，才能确保粮食安全，端牢14亿中国人民的饭碗。因而，确保我国粮食安全，确保粮食产量稳步增长对于我国粮食安全与国民经济的稳定发展都具有极为重大的意义，主要体现在以下两个方面：
首先，粮食安全是全局性的、国家层面的战略问题，其不仅关乎我国的国家主权、社会稳定、国民经济与社会事业发展，还能对我国社会主义新农村建设并全面夯实小康社会的成果产生长远的影响，意义极为重大。
其次，粮食安全这一问题在本质上也是经济安全问题。尽管我国在农业发展方面近年来取得了突出的成绩，但总体而言，农业仍然是当前我国国民经济中较为薄弱的部分。我国粮食安全目前面临的主要问题是“三低一高”，农业经营主体的98%都是传统的小农户。因此，我国农业规模化经营的总体程度还比较低，农业机械化的程度总体上还不够高。此外，在工业化和城镇化的进程中，耕地被大量占用及农业人口大量进城务工导致耕地荒芜、人工成本高的现象也在许多地区存在。而且，目前我国农业科技人才储备数量总体较低，加上对某些特定外来作物的依存度过高，也给我国粮食带来了新的挑战和压力。因此，就其本质而言，粮食生产问题也是经济发展问题，解决粮食生产问题也就是解决经济发展问题。
三、我国的粮食安全现状
改革开放初期，由于粮食供给基本充足，“饥饿”问题基本得以有效解决。改革开放四十多年来，在党和政府的带领下，我国农业发展的态势稳中向好。随着我国今年夏粮取得丰收，我国的粮食供应得到了充分的保障。
但是，在全球范围内，由于新冠疫情的持续蔓延，俄乌冲突的爆发，加上蝗灾、局部极端天气的影响，造成国际粮食市场粮价快速上涨，一些地区的粮食安全问题依然较为严峻。此外，地方保护主义的抬头也不时对世界粮食供应产生着影响。因此，我国在粮食安全这一关键问题上依然不能有丝毫放松，粮食安全的保障依然是我国社会主义建设事业有序推进的重要保障条件。
我国人口众多，粮食需求量巨大。通过中国人民的勤劳和智慧，我国粮食自主生产量超过了粮食供应量的90%。只经过十多年的拼搏，中国就有效地解决了十四亿人口的吃饭问题，创造了世界奇迹。
但与此同时，在经济发展过程中，随着城镇化水平不断提高，局部地区生态环境恶化、极端天气爆发的现象也频频出现，这些现象都不利于农业生产，为粮食安全带来了冲击。
（一）耕地面积的减少
在经济发展和城镇化的快速推进过程中，大量农业用地被城镇和工业企业所占用。而城镇化必然伴随道路的兴建，而新修的道路也会大量挤占农田。此外，由于农民生活改善，许多农户还修起了小洋楼，又占用了部分农田。加上退耕还林，农村的农业用地越来越少。再加上大量农业人员进城务工，也会导致可耕地的流失。因此，耕地面积的减少也是导致粮食产量下降、粮食价格上涨的主要原因之一。
（二）粮食价格在国际竞争中缺乏竞争优势
粮食生产成本不断提高的主要原因是，我国小农户数量占农业经营主体的98%以上。因此，我国农业生产规模化较低，农业生产难以实现大规模的机械化生产，难以有效减低单位农产品人工价格和生产成本，导致粮食生产成本无法降低。
此外，与农业生产相关的原料成本不断提高以及人力、物力投入的增加，也导致农业生产成本增加，而日益下降的农产品收入也会挫伤农民从事粮食生产的积极性，并加剧农村青壮年劳动力的流失，而这种情况又会进一步导致农业劳动人力成本提升。
（三）农业生产条件尤其是人才储备有待提高
新中国成立后实行的是农村支援城市的发展路径，因此，农业是第一产业。与发达国家农业相比，我国对于农业的科技投入曾长期不足，机械化程度也较低，基本沿袭传统的农业生产方式。农业人才和从业人员储备数量低也限制了我国农业的快速发展。加上我国农村基本依靠传统生产方式，劳动强度大、收入又较低，缺乏坚强的社会保障支持，因此，相比之下，许多农村青年更愿意到城市打工，而不愿从事农业劳动，导致劳动力人口日益萎缩。而且，与农业现代化息息相关的优质人才储备也较为不足，因为农业大学及与农业相关的职业技术学院往往难以吸引到足够的优质生源，从而导致农业发展因科技人才储备不足而缺乏后劲。
四、不确定因素的应对策略
由于粮食的生产、供需受外部世界多种因素影响的可能性较大，因此，我国的农业生产必须始终牢牢抓紧。目前，在我国一些地区还存在一些不利于发展农业生产的因素，导致规模化生产经营方式在短期内难以实现。在许多地区城镇化的过程中，还出现了建设用地不断挤占粮食生产用地的现象。近几年来，在我国一些地区，极端天气频频出现，水污染与土壤污染加剧的现象也在一定程度上存在着，加上农村老龄化现象的日益突出及农业劳动力的减少，都将成为今后一段时期我国粮食安全保障方面的隐患。怎样对粮食生产的相关的各种主要资源进行配置，如何才能更加高效地应用这些资源以进一步实现粮食的产、购、储、加、销一体化进程，如何继续提升农业生产效益，这些工作的落实与推进对于粮食安全的保障意义极为重大。
（一）推进基础设施建设，调整农业经营模式。
与人口规模匹配的耕地面积是农业生产得以稳步进行的重要基础。因此，要继续严格确保耕地面积。继续坚持最严格的耕地保护政策和制度，不能突破18亿亩的耕地红线。各地、各级政府应层层把关，严格禁止各类侵占农业用地的行为，对违反相关规定的个人和机构，应严格依法依规追究责任。此外，各地要按照相关精神与要求，结合本地农业生产的有利因素，合理增加农业基础设施方面的投入。各地要紧紧围绕乡村振兴这一宏伟蓝图，不断发展高质量的现代农业。一方面，要切实落实耕地的保护工作、不断提高水土资源利用效率；另一方面，还要加大农业基础设施投入，合理、有序推进农田水利、中低产田的改造和高标准农田的建设。还要不断增加农业生产、经营过程中的科技含量，有序推进农业机械化，合理调整农业生产结构、产品类型，改善农产品区域布局，加大粮食产业链、供应链的建设，有效提高农业生产的价值链。有条件的地方可以逐渐探索集约化经营模式，通过因地制宜的生产方式增加粮食产能。各地还应增加农业科技的投入，通过多种有效方式支持农业科技下乡为广大农民服务。而且，还应加大农业人才的培养力度，为未来农业的可持续发展培养优秀的农科人员，增加农业科技人才储备，为将来的粮食安全保障打下人才储备基础。
（二）完善粮食补偿机制，保护农民种粮积极性
从事农业生产所产生的效益高低能够直接影响农民从事农业生产的积极性。因此，降低生产成本是增加农民收入及调动农民积极性的重要手段。根据我国粮食主产区与生态补偿政策一致这一原则，对有关基层粮食主产区实施财政转移支付，加大对农民的奖励和补偿力度，这样可以有效地激发基层粮食主产区广大农民从事粮食生产的积极性和主动性。
此外，各地政府可以通过诸多途径有效地减轻粮农的负担：例如，可以增加地方财政的支农拨款额度；组织、安排民间资源定点手拉手帮助欠发达地区的农村；以灵活的方式围绕粮食收购这一核心要素为农民解决“卖粮难”及价格低的问题；进一步健全粮食生产、采购环节中的保护措施，坚持有利于提高农民收益、维护农民生产积极性的价格政策和措施。
（三）完善粮食储备体系
近几年，由于新冠疫情、自然灾害、极端气候及俄乌冲突等国际形势影响，导致国际粮食市场面临粮食短缺、粮价高涨的严峻形势，同时也为世界粮食安全敲响了警钟。面对全球粮食供应紧张的局势，居安思危，我国必须进一步完善粮食储备体系和机制，保障我国粮食市场上的供求平衡与良性循环，从而保障国内粮食安全与粮食价格的稳定。
有鉴于此，我国须对当前的粮食收储政策进行必要改革，协调好市场和政府这一对重要关系，要继续合理确定稻谷、小麦等主要粮食的最低收购价，稳步提高市场化粮食收购的比例，保障广大农民的切身利益。此外，还要进一步提高中央与地方粮食储备的总体效率，完善粮食应急保障体制与机制，进一步夯实我国粮食安全保障的能力。
五、结语
多年来，在党和政府的引领下，经过一代代农业技术工作者和广大农民的长期奋斗，我国总体粮食安全得到了充分的保障，我国实现了粮食供应自给自足并有充足余粮的可喜目标。但是，由于近年来国际局势风云诡谲，导致世界粮食市场上的出口明显减少，我们必须具有居安思危的危机意识，继续加紧三农工作的综合推进，不断发展高品质的现代农业，努力提升农业生产技术水平与生产效率。随着互联网相关技术及应用的不断成熟与推进，我国农业生产也会不断面临新的机遇与挑战，并会促成新的农业生产模式的问世与快速成长，例如，“互联网+”模式能够通过其新型合作机制将农产品的产销进行有机融合。
