■ 杨孟著
近日，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，自2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项，实施“证照分离”改革。这对于进一步厘清政府与市场的关系，营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境，充分释放市场活力，推动我国经济高质量发展具有十分重要的意义。
近年来，通过不断统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革，有效区分“证”、“照”功能，着力解决“准入不准营”问题，市场活力得到充分释放，大众创业、万众创新热情空前高涨。仅今年上半年，我国新设市场主体就高达998.3万户，同比增长12.5%，平均每天新设市场主体5.52万户。
在市场主体“数量”不断发展壮大的同时，随之而来的市场主体的“质量”问题也引起了全社会的普遍关注。原国家工商管理总局局长张茅在去年全国“两会”上答记者问时曾对此流露出这样的疑虑和担忧，“商事制度改革以来，也存在着一些问题。比如出现了个别投资者不够理性的问题，等等。”
为了妥善解决数量扩张与质量提升之间的矛盾，我国曾先后出台了一系列配套制度措施，包括信息公开制度，企业征信体系建设，事中、事后监管办法，等等。诚然，这些制度措施若实施得力，企业失范行为完全可以得到有效防控。但制度再缜密，也难免“漏网之鱼”。在这种情况下，可借鉴国际惯例，结合我国国情实际，以全面推进“证照分离”改革为契机，实施民事主体资格(即法人资格)与商事主体资格(即经营资格)“证照分离”改革，实行民事主体资格与商事主体资格分别管理制度。
实施民事与商事主体资格“证照分离”改革，既是进一步深化我国商事制度改革，促进建立完善我国现代商事制度体系的重要组成部分，同时也是修弥商事制度改革“短板”，完善配套制度措施，打捞“漏网之鱼”，遏制机会主义行为和败德风险的重大制度安排。因此，既有历史的必然性，又有现实的必要性。
首先，合乎法理。我国《民法通则》规定，“经主管机关核准登记，取得法人资格”，指的就是确认或赋予企业主体的民事主体资格问题，属于私法领域的范畴。而经营资格的取得指的是企业主体作为商事活动主体的资格，也即经营资格(市场准入)问题，属于公法领域的范畴。
其次，有利于规范司法行为，维护利益相关者合法权益。在以往的司法实践中，对于被起诉的处于歇业、解散或被吊销了《营业执照》的企业主体，有的法院以被告主体不存在为由，不予立案，或驳回起诉;有的法院判决被告主体承担清偿债务责任;有的法院则根据原告申请，判决被告主体上级主管部门或开办人为被告，判决其承担债务清偿责任;等等。无疑，这种状况的存在，不仅导致了司法实践的不统一和不规范，更为重要的是，还影响了利益相关者合法权益保护的公正性和有效性。
实行民事主体资格与商事主体资格分离制度，这些问题将不复存在。因为在两种资格相互分离的情况下，它们的资格是用不同的凭证分别载明(适用于不同的管理制度)的，《营业执照》被吊销，灭失的仅仅是企业主体的商事主体资格，而企业主体的民事主体资格依然存在。由此，原两资格合一下《营业执照》吊销出现的诸多问题，在两资格分离下自然也就失去了生长的土壤。
第三，有利于规范管理行为，防止企业主体“假歇业真逃债”现象发生。在以往的登记管理实践中，对于部分“假歇业真逃债”的企业主体，它们“歇业”后机构和人员随即解散，不再年检。工商行政管理机关对此的做法是，以不再继续经营为由给于吊销《营业执照》的处罚。自然地，其企业主体的民事主体资格也就随同注销，因为民事主体资格和商事主体资格是用同一张《营业执照》凭证载明的。其结果起到了事实上的“助推”企业主体“假歇业真逃债”现象的发生，为债权人维护合法权益带来巨大障碍。实行民事主体资格与商事主体资格分离制度，无疑为这一现象的发生设置了一道“天然屏障”。
第四，有利于推进廉洁高效政府建设。在以往的司法及行政管理实践中，人为扩大自由裁量权、滥用权力、权力设租寻租甚至腐败现象时有发生，如司法实践中的“注销承诺”和“不越层追及”等。实行民事主体资格与商事主体资格分离制度，能够有效抑制这些行为“发酵”的制度性诱因，有利于推进廉洁高效政府建设。
至于实施民事主体资格与商事主体资格“证照分离”改革后，如何强化对两资格的管理，尤其是两资格的核发与终止问题，可考虑以下制度安排：
在民事主体资格的核发与终止方面。可由工商行政管理机关在行使公法赋予的行政管理职权的同时，由法律授权成为民事主体资格的登记机关，对企业的民事主体资格进行“核准登记”并颁发相关资格证书。民事主体资格在消灭之前，必须用其全部财产承担民事责任，未履行完清算程序等法定义务或未经法院作出判决前民事主体资格不得终止。
在商事主体资格的核发与终止方面。可由工商行政管理机关依法对企业主体的经营资格进行审核登记和终止管理。对于企业主体在因其丧失某种经营条件、或因其他严重的违法经营行为(如制售假冒伪劣商品)等，工商行政管理机关可以依法注销其商事主体资格，强行终止企业主体的经营资格。
(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员、湖南省农村发展研究院研究员、广州大学大数据治理研究中心研究员)
