根据2013年铁路政企分开改革方案，国家铁路局作为新组建的国务院铁路行业监管部门，1月6日正式揭牌成立。根据设计，国家铁路局为副部级，铁总为正部级央企。副部级部门如何监管正部级企业，引发争议；尽管各区域铁路局即将悉数亮相，但整个国家铁路局系统能否真正实现监管仍然受到质疑。（1月8日《第一财经日报》）
很难说社会的质疑与担忧毫无必要，因为在中国“行政化”的传统里，向来就是“官大一级压死人”、“下级服从上级”，监管者位居其上，被监管者俯首称臣。不用说低一级别部门能否有效监管高一级别单位，就是平级监管，真正监管好了的也不多，质疑“监管不力”的声音也从来没有断过，社会归因也往往说是“关系上没理顺”。
确实，监管就是理顺关系，但要看这个关系是什么。传统的监管思维是以“管人”为主，所以监管的格局也就多是“大管小”，最多是平级；但如果我们将监管思维从“管人”变为“管事”，监管的依据也就从权力变为了法律，对事不对人，监管部门与被监管单位的级别也就不是问题了，因为法律面前人人平等，谁都没有法外特权。正因为如此，副部级的铁路局能否监管好正部级的铁总，考验的不是行政级别问题，而将是监管思维与监管决心问题。
级别监管的本质是权力监管，这是传统统治、管理理念的产物。党的十八届三中全会鲜明地提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。在“治理”的思维之下，作为市场主体的国有企业该不该有行政级别本身就是一个值得探讨的问题，用“以低管高”来质疑监管的有效性，本身就是泛行政化的陈旧思维，其恶果就是推动行政级别都不断升高、政府机构不断膨胀的同时，真正的监管只会越来越难。
为何传统的“以低管高”、同级监管确实存在问题呢？根本的原因就是没有划清政府部门与企业之间权力与市场的清晰边界，很多利益纠葛在一起，从而将政府监管的本质由效力扭曲成了利益分配。李克强总理多次强调，“要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。”铁路局是副部级，铁总是正部级，又如何？铁路局只要依法“把该管的事务管好”就行了。
监管的效力，不在于级别压人，而在于有没有公信力。我国的食品药品监督管理总局从局级一路升为副部级、正部级，可食品药品安全问题至今没有得到有效解决；而美国的食品药品监督管理局，在全美及美属维京群岛和波多黎各拥有十三个实验室，还在包括中国在内的多个国家开设了办事机构，雇员上万人，但却只是联邦卫生和公众服务部管辖的一个公共服务部门，但它的公信力却为世界各国认可。
习近平总书记强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。铁路局的“以低管高”能否消除质疑，归根结底还是取决于法制和法治建设，一方面是进一步从法律上对政府职能定位更加清晰，理清政府和企业的职能界线；另一方面是以法制建设为抓手进一步加快国有企业改革的步伐，特别是推进国有企业的去行政化步伐。
