黄攀
本文以兴山县农村房地一体宅基地确权登记为研究对象，系统分析该地区确权登记工作的基本现状与突出问题。研究发现，由于兴山县宅基地确权登记政策设计缺乏地域针对性、部门协同机制不健全，导致部分职能部门在确权登记中存在政策与地方实际适配性低、执行体系协同不足的突出问题。据此，本文提出应构建弹性化政策实施框架、完善多主体协同的执行机制的优化路径，以提升确权登记质量与管理效率，切实保障农民合法权益，并为类似山区县域提供实践参考。
国家层面制定的“一户一宅”政策在山区县域实施中面临显著的适配性问题。以兴山县为例，该县25度以上坡地占总面积比例达73%，属地质灾害高发区域。部分农户出于避险需要，在同一村集体内保留两处宅基地：一处作为日常居住，另一处则用于灾害应急。此类做法虽具有现实合理性，却因不符合现行“一户一宅”的刚性规定，导致副宅无法完成权属登记，形成“合理不合法”的制度困境。
另一方面，既有政策对历史遗留宅基地的认定上缺乏清晰界定。特别是对1982年以前建成的老旧宅基地，现行文件仅原则性要求“尊重历史”，而未出台具体认证标准和操作细则，导致确权实践缺乏统一依据。兴山县在处理超过300宗历史宅基地纠纷中，基层人员往往依赖个体经验进行判断，自由裁量权过大，不仅降低了行政效率，还可能诱发二次矛盾，影响政府公信与政策权威。
从组织层面看，乡镇确权专项工作组存在明显的人力资源配置短板。全县8个乡镇平均仅设2名专职人员，却需承担登记审核、纠纷调解、政策宣传等多重职责，工作负荷远超合理阈值。例如2023年汛期，古夫镇确权人员被统一抽调投入防汛救灾，直接导致8个村的宅基地权属材料积压逾一个月，拖慢整体工作进度。人力不足与职能交叉问题，显著制约了确权登记的推进效率。
同时，第三方测绘服务与地方实际之间存在显著的技术适配落差。兴山农村普遍存在依山就势、梯级分布的宅基地布局传统，而测绘单位缺乏对本地地貌与民俗习惯的了解，机械采用平原导向的标准化测绘方法，致使宗地测绘结果与农户实际使用范围间出现较大偏差。需多次返工纠偏，不仅增加行政成本、延误工作时序，更易引发群众不满，甚至升级为投诉上访事件，对工作成效与社会稳定均造成负面影响。
一是兴山县作为典型山区县，其宅基地布局分散、灾害频发，农户因避险需求常形成“多宅”或“梯地式宅基地”等地方适应性策略，却因政策刚性约束难以合法登记。尽管该县曾结合本地实际起草《山区宅基地确权补充细则》，但由于须经县、市多层审批等5个环节，全流程耗时长达2—3个月，导致政策响应严重滞后。二是政策设计与地方实际之间的脱节。山区宅基地因自然条件限制，普遍呈现碎片化、非规则分布特征，与平原地区集中连片的宅基地模式存在本质差异。当前政策未能提供分类指导或弹性认定标准，致使基层在政策执行中面临操作无据、裁量空间过大的困境，严重制约确权工作的实质性推进。
一是在确权工作组织层面，乡镇政府、自然资源所与村委会之间的权责关系尚未厘清，存在职能交叉与机制缺位并存的现象，具体表现为“三多三少”：交叉管理多、明确主责少；临时协调多、长效协作少；责任追究多、激励支持少。例如，在处理宅基地四至界限争议时，需依赖自然资源和城乡建设所的专业勘测支持。二是跨部门信息共享机制建设滞后，自然资源、农业农村及乡镇政府之间的数据互通存在壁垒。信息传递主要依赖传统公文与人工对接，尚未建立统一、实性的数据共享平台，导致农户基本信息、测绘成果和权属资料等需反复采集、多头报送。
针对山区宅基地分布零散、灾害多发等现实特点，应制定差异化的“一户一宅”认定标准。因地质灾害防治、生态移民等合理原因形成的“一户多宅”情形，通过分户析产、等价置换等方式完成确权登记，从制度层面化解“合理不合法”矛盾。对于历史遗留宅基地，应明确以“村民议事会集体认定+专业机构实地勘查”为核心认定方式。针对1982年以前建成的老宅，可简化证明要件，采用“两证一议”模式（即宅基地使用证、建房许可证和村民代表会议决议），将审批周期控制在1个月以内，切实提高历史遗留问题处置效率，为基层工作提供清晰指引。
建立“1+3+N”工作专班机制，每个乡镇由1名自然资源所业务骨干负责技术统筹，3名乡镇干部专职协调跨部门及村社工作，同时吸纳若干名退休村干部、乡村能人等本地人士参与。借助其人熟、地熟、情况熟的优势，有效协助权属调查和纠纷调解工作。推行“周例会+月通报”制度，每周召开工作调度会及时解决测绘偏差、资料缺失等操作性问题，每月对各乡镇工作进展进行量化评价和公开通报，形成激励先进、督促后进的良性工作机制。在昭君镇、古夫镇试点设立“确权专员”岗位，选聘熟悉当地情况、群众威信高的退休干部担任专员，专职负责权属核实和争议调解，充分发挥其本土经验优势，提升纠纷调解效率，加速确权工作整体进度。
通过上述措施的系统实施，在提升兴山县宅基地确权登记管理的准确性和工作效率、切实保障农民合法权益、推动宅基地管理工作的规范化与制度化等方面将会有所改进，进一步助力乡村振兴战略发展。（作者单位：三峡大学法学与公共管理学院）
