■ 孙博文 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员
余川江 成都市社会科学院成都研究院特约研究员
党的二十大为我国社会主义建设指明了前进方向，催人奋进。党的二十大报告指出，促进区域协调发展，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。《成都都市圈发展规划》被批复后，探索成都都市圈行政区与经济区适度分离已成为成都都市圈发展的重要环节。
一、经济区与行政区适度分离的缘由
随着市场经济发展的逐渐深入，基于统一大市场的区域经济一体化趋势日益明显，经济区跨行政区的资源配置诉求愈发强烈。经济区边界的动态变化和行政区边界的相对固定，经济区与行政区边界的非一致性，引发“政区竞争”及扭曲资源配置的矛盾。行政区地方利益冲动下对内在统一的经济区形成人为分割，诸如空间分割、产业分割、交通分割、制度分割等，当行政区边界“行政阻力”普遍大于经济区“利益引力”，经济区一体化发展就会受到行政区的分割限制，经济区与行政区间就会产生一系列矛盾。
我国的分权改革赋予了地方政府发展经济的管理自主权和财政收入分享权，一方面，克服了中央对改革的政治约束，通过地方政府间的竞争形成了宏观增长的发展格局；另一方面，分权化治理弱化了中央政府的宏观调控能力，带来了地区发展差距拉大、地区间市场分割与重复建设等地方治理“碎片化”和地方保护主义问题。党的十八大以来，央地关系改革开始出现新的变化，在日益明确中央与地方职能分工基础上，打造中央决策、国家规划、部门指导、省级政府总负责、地市县级政府实施的分工协作治理体系日益明晰。
在中国改革开放进程中，先后衍生了包括晋升锦标赛、区域竞争、分税制改革、央地共治等一系列地方分权的理论与实践创新。长期以来，地方分权的发展模式有效地促进了我国经济的发展；然而，从整体区域视角来看，地方分权政策会阻碍区域之间形成规模化的市场结构和合理化的产业分工格局。因此，新时代实现高质量发展，必须从地方分权的发展模式转向地方同权的发展模式，以破除行政区对经济区的分割。
二、把脉成都都市圈行政区与经济区适度分离的“奥秘”
目前，推动经济区与行政区相适应的改革，以“适度分离”的改革为主，不能一概而论、“一刀切”。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求强调“支持在成都都市圈率先探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，试行建设用地指标、收储和出让统一管理机制”，明确了“探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区范围适度分离”；《成都都市圈发展规划》提出了“建立健全经济统计分算机制”“探索制定独立考核的指标体系”“完善统一编制、联合报批、共同实施的成都都市圈规划管理体制”等探索经济区与行政区适度分离有效路径。跨行政区的统一经济管理事权机制，与各行政区主体利益合理分配的激励机制，是当前成都都市圈经济区与行政区适度分离改革的重点。
西方发达国家城市群的形成，政府起的作用较小，是市场力量决定着资源要素流向以及在特定地域的集聚，并由此引发人口的空间集聚。而国内城市群的形成则与政府利用规划和政策推动关系密切。当然，新技术、新产业、新业态也促使政府区域管理朝着分散化和网络化方向演进。由于经济联系突破行政区范围，导致行政区对经济区发展形成很大制约，直接表现为区域内协作需求与行政条块分割之间的矛盾，根源在现有行政区划和管理体制的局限性。地方政府作用导致行政区向“行政经济区”转换，行政区出于利益原因必然会阻碍要素自由流动。经济区与行政区的这种状况，具体体现为资源及市场与行政区划的矛盾、产业发展与行政区划的矛盾、基础设施建设与行政区划的矛盾。受行政区经济、管理体制等因素影响，各城市功能重复建设，无疑制约了城市群优势的有效发挥。
协调经济区和行政区关系，应建立跨行政区的管理机构和协调对话机制，促进各主体错位竞争，其中主要有区域利益分享和补偿机制。在构建经济区协调机制中，形成了不同于一般行政区域的具有特色的管理体制。以成都都市圈为例，可以从系统论视角出发，分为经济、社会、人口、环境、资源五大子系统，或者从空间结构子系统、规模结构子系统、职能结构子系统、产业结构子系统、生态环境子系统、基础设施子系统、行政管理子系统来研究。尽管承担经济区管理职能的主体，有政府主导管理模式、企业运作管理模式、政企合一管理模式。另一个值得注意的问题是，在探索经济区和行政区分离中，由于地方政府习惯于运用行政手段，对市场作用重视明显不够，使分离后的协调机制探索和实践受到较多局限。
三、绘就行政区与经济区适度分离的“同心圆”
（一）“试验示范”聚焦，突破改革“天花板”。以高质量升级发展成德眉资综合试验区为试验示范，按照“经济区和行政区适度分离”的思路，努力在利益协调机制、投融资体制改革、要素市场化配置改革、城乡融合改革等方面破题开路、取得突破。力争成德眉资综合试验区升级为国家级都市圈改革平台。着眼破除要素都市圈内流动的区域壁垒，着力以行政重组改革引领经济区一体化融合。配套推进各共建园区的行政管理体制和人事制度改革。着力解决人少事多、留不住人才、工作积极性逐步下降等问题。制定相应考察考核机制。
（二）“行政协调、财力统筹”支撑，夯实政策一体化基础。形成跨区行政协调机制和改革共识。以省同城办工作和协商机制为基础，持续完善四市定期互访工作交流机制、研究成果转化共享机制等，联合德眉资三市共同研究探讨成都都市圈发展的重大改革任务、改革试点、改革举措，逐项对接已出台的成德眉资同城化发展专项改革方案、改革试点，开展改革经验成果系统总结和宣传推广。建立强有力的统筹行政协调体制机制，组建跨行政区的实体化运行管理机构或者工作转班，由省市级充分赋权赋能，确保对各级地方党委政府有相当约束力，强有力统筹推进相关工作。
（三）探索建立跨行政区财政协同投入和要素保障机制。四市根据各自财政实力、收益占比等情况按比例投入一定的财政资金，共同设立实施都市圈产业和公共服务一体化重大政策的保障基金。同时，围绕保障重大项目落地，不同行政区建设用地指标、能耗指标、环境容量指标可实施相互流转，指标转出方将指标以货币化形式作价计入财政投入比例。
