■ 杨孟著
在日前召开的全国“两会”上，全国政协委员蓝逢辉向大会提交了一份建议在资源税中增设碳排放税目的提案。显然，提案的初衷及案由的指向——开征碳排放税(下称“碳税”)所产生的社会经济效应，是完全合乎绿色发展理念和经济社会可持续发展目标的，因而其提案也本应具有重大理论与实践价值的。但问题是，从当前我国的现实出发，提案在具体的实现路径和采用的政策工具上忽略了决定其“理论与实践价值”的碳税替代机制、经济成长阶段、税制结构等因素，且不说碳税本身更适宜于作为环境保护税的税目而非资源税的税目了。
对碳排放征税属于环境产权界定及“负外部性”问题“内部化”的范畴，也即通过再分配环境产权，让纳税人私人成本“逼近”社会成本，迫使其节能减排、采用清洁能源技术，进而达到减少碳排放的目的。早在2013年7月，国务院法制办提交的环境保护税法送审稿修改稿中，就在环境保护税中增设了碳税税目。而资源税则属于自然生态资源成本“重估”的范畴，也即通过自然生态资源的确认、计量和有偿使用，促使其节约集约利用和优化配置，与环境“负外部性”问题“内部化”没有必然联系，在资源税中增设碳税税目“牛头不对马嘴”。
碳税税目设置在何种税种之下固然重要，但更为重要的是，无论是立足我国国情，还是纵观国际碳税沿革的历史轨迹，当前我国都没有建立碳税制度的现实必要性。值得欣慰的是，中央决策层已经意识到了这一点。2016年6月10日再次征求意见的环境保护税法(征求意见稿)就不见了碳税的踪影。同年6月30日，我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中，碳税也被打入了“冷宫”。放眼未来，努力走出一条符合我国国情的经济发展、社会进步与应对气候变化多赢的可持续发展之路，强化和凸显碳税替代与互补机制的地位和作用，削弱和淡化碳税的地位和作用，才是明智之举。
首先，碳税存在替代和互补机制。具体来说，碳税与碳排放交易政策工具在流量控制环节通过减少碳排放产生替代与互补效应，碳税与碳汇、碳捕获和碳储存等政策工具在存量控制环节通过降低碳含量产生替代与互补效应。理论上，碳税功能作用的大小取决于其替代与互补机制的完善程度。换言之，若替代与互补机制相互匹配、功能啮合，就不需要碳税的功能作用了。
碳排放交易作为碳税的主要替代工具，“逐步建立碳排放交易市场”被写进“十二五”规划纲要，推行“碳排放权”交易制度被写进十八届三中全会《决定》。随着碳排放交易市场的日渐成熟，到了“十三五”规划纲要，相关的表述则变为建立健全“碳排放权初始分配制度”。迄今为止，我国已在京津沪及湖北、广东、浙江等省份建立了碳排放交易机制。全国统一的碳市场建设也于2017年12月19日全面启动。
至于碳排放交易与碳税何者更好，目前尚存争议。一般认为，前者优于后者，因为前者，“有钱不一定排得起”(价格由可供交易的排放权和需求量决定)，“有钱不一定能排”(不一定买到排放权);而后者，“有钱就一定能排”。
其次，碳税与我国所处经济成长阶段经济政策相掣肘。任何一个国家和地区的经济成长都有一定的阶段性。按罗斯托的经济成长五阶段论，我国目前阶段的经济政策，必须将消除贫困、发展经济放在首要位置。根据国际经验，只有当GDP年增长率不高于4%的时候，才有可能实现碳排放总量的净下降。无疑，开征碳税会提高我国产品的生产成本，影响到我国出口产品在国际上的竞争力，不利于当前我国的经济成长。
实际上，在对待经济发展与减少碳排放的两难选择上，建立碳税制度不过是利用WTO禁止双重征税机制被动应对“碳关税”，争取最大限度维护我国经济利益的一种无奈选择。而“碳关税”，也不过是发达国家对其进口产品产地温室气体排放量高于本土的进口产品而设置的“绿色壁垒”的新变种。对此，我国应审慎对待碳税，积极应对“碳关税”，争取应对气候变化中的国际博弈主动权。
第三，建立碳税制度有赖于我国能源价格管理体制的市场化改革。目前，我国能源政府定价与市场定价双轨运行，价格形成机制缺乏弹性，而适应于市场定价机制的碳税制度极易被“看得见的手”对冲，碳税经济效应大打折扣。这就有赖于加快推进我国能源价格管理体制的市场化改革，尽快形成能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。
第四，建立碳税制度有赖于我国现行税制结构的优化调整。根据国际惯例，在税制设计中，为了达到同一政策目标而对同一税基或计税依据设置不同税种的做法是不妥当的，属于“重复征税”行为。在我国的税收实践中，现行资源税、消费税和燃油税实际上已包含有“碳排放”的因素。这就有赖于我国现行税制结构的优化调整，排除功能交叉重叠和重复征税因素。
由上所述，未来我国若确有必要建立碳税制度，一个可行的路径是，借鉴欧洲碳税的经验和做法，采用对相关税种进行“改造”的方式，将其中的“碳排放”因素与税收挂钩，这既能应对“碳关税”，又有国际经验可循，还可起到稳定税负和碳税中性“一石二鸟”的效果。
(作者系湖南省农村发展研究院研究员、广州大学大数据治理研究中心研究员)
