■ 四川省社会科学院 王素馨
PPP(Public-Private-Partnerships，政府和社会资本合作)模式是政府在公共基础设施、公共服务领域的新型投资方式，是国家深化改革的重点之一，也是国家治理法治化、现代化的创新之举。政府和社会资本合作，重点突出与民间资本的合作，鼓励民间资本积极参与，激发民间资本的活力，提高公共服务的效率与质量。随着国家财政税收制度改革、商事注册制度改革以及简政放权举措的推动，民营企业参与公共服务和公共基础设施的建设力度大增，但是，由于不少民营企业自身实力不足以及外部环境存在不公正对待等因素使得民营企业发展仍然存在一定的局限。
一、PPP模式中民营企业的发展现状
民营企业在政府和社会资本合作中的发展较为缓慢，当前，在社会逐渐对其引起重视的过程中，情况仍不容乐观。根据全国PPP综合信息平台项目库的季度报告显示，截至 2016 年 12 月末，全国入库项目共计 11260 个，其中有277个落地示范项目，共签约社会资本419家，民营企业(含民营独资和民营控股)共163 家，占比39%，国有企业(含国有独资和国有控股)共232家，占比55%。截至2017年3月末，全国入库项目共计12287个，其中455个落地示范项目的签约社会资本共716家，民营企业(含民营独资和民营控股)共262家，占比36.6%，国有企业(含国有独资和国有控股)共395家，占比55%。 由此得出，我国PPP的需求量呈现持续增长趋势，落地率也不断增加。但是在社会资本类型中，民营企业的占比始终低于国有企业，只占到36%左右，而国有企业两个季度均占到一半以上。因此，PPP项目整体倾向于国有企业，这与政府和社会资本合作的目的有所偏差，也是本文探讨PPP项目中民营企业发展的初衷。
二、PPP模式中民营企业的发展问题
第一，法律未作出明确规定，缺乏制度约束与权益保障。截止到目前，国家出台了大量与PPP改革相关的政策文件，但始终未上升至法律层面，立法层次低，且尚未制定专门法，主体的权属职责不清晰，不利于民营企业相关权益的保护。其次，各部门之间的冲突规定。目前PPP改革是由财政部和发改委分别牵头，对自己相关内容的改革，二者关注的重点不同，财政部注重开发新的公共服务项目，而发改委重点是盘活库存项目，因此二者在政策方针、具体举措等方面的规定产生冲突。
第二，民营企业自身实力较弱，影响PPP参与力度。自十一届三中全会之后，民营经济逐步得到重视，地位也在不断提升，然而总体发展较为缓慢，具有自身资金不足，实力较弱，抗风险能力不强的弱点。其次，存在部分民营企业过度追求商业利益，法律责任、社会责任意识不强，屡次出现违约行为，甚至“烂尾工程”、“短命建筑” 等非法行为，商业信誉降低，导致PPP项目中标率降低。
第三，政府不当行为阻碍了民营经济参与公共基础服务。主要包括以下不当行为：一是对民营企业设定不合理的准入门槛。即某些地方政府及其部门通过制定各种规范性文件抬高民营企业参与公共服务的准入门槛的方式将民营企业“避之门外”。二是政府的不确定行为导致民营资本利益回收缺乏相应保障。这里的不确定行为区别于政府的失信行为，而是指一些基于公共利益而做出的政策调整等行政行为，导致其与社会资本先前的约定不能完全实现。如上海市政管理局与某公司合作建设高速公路，而后由于物价局出台相应政策降低高速公路收费标准导致公司利益不能得到完整回收。三是个别政府机关的违约行为。即一些地方政府违反PPP项目合同或者特许经营协议等其他协议中约定的内容，出现承诺未实现、补贴不到位、负债过高等状况，由此加重了民营企业的经营负担，甚至造成项目流产、企业破产等严重后果。
第四，企业融资困难导致民营企业难以参与项目工程。民营企业本身实力不足，资金短缺一直是其生命力的“短板”。同时，又受外部因素的不利影响，导致融资更加困难。主要包括以下两点：一是我国的担保机制不健全，民营企业因缺乏正规担保主体的担保而不能获取银行等金融机构的贷款，金融机构对担保方式的规定过于紧张。二是融资途径传统单一，目前民营企业大多通过银行贷款筹集资金，且大部分民营企业均未发行上市，不能通过公开募股等方式筹集资本，也没有其他合适途径融资，因此融资渠道狭窄。
第五，缺乏有效的监管机制，对不当操作行为的惩罚力度弱。在PPP模式下，政府作为行政机关，既是PPP项目的参与者，也是项目的监管者，监督项目的决策、招标、建设、投资、运营、转让等事项。这就好比既是运动员又是裁判员，不能做到真正独立、公正的有效监管。其次，惩罚力度弱。因为尚未形成专门法，对各种违法违约只能借助已有的其他相关法律进行惩戒，缺乏完整、严厉的惩罚措施，惩罚力度弱，易纵容违法乱纪行为继续发生。
三、PPP模式中民营企业的发展对策
(一)加强顶层设计，完善立法制度
首先，制定专门法律。政府和社会资本模式已经发展到相当成熟的阶段，具备了立法的必要条件，也迫切需要国家法律的规范约束。因此，响应国家政策规定，结合实务中的实际需要，以公共利益为基础，明确权利义务和职责，通过法律文件形式表达国家意志，避免冲突规定，规范政府和社会资本的友好协作，为PPP改革提供良好的法治保障。其次，制定相应的程序法律规定，坚持正当程序原则，合理规范PPP模式程序性事项，减少程序失误，维护公平正义。最后，完善配套法律制度建设。在制定专门法的同时完善配套的制度建设，弥补法律空白，形成完备的法律体系。
(二)转变政府观念，建设服务型政府
一方面，政府应当转变观念，明确政府职能，坚持“两只手”理论，发挥“看不见的手”的决定作用，同时运用 “看的见的手”为其保驾护航。政府应转变政府职能，继续深化简政放权、放管结合、优质服务改革，继续加强税费改革，全面开展营改增，为民营企业发展提供税收优惠，降低企业发展成本。另一方面，政府应当加强规范自身行为，消除各种隐性壁垒，减少影响民营企业发展的阻碍。如降低准入门槛、消除地方保护主义行为等，为民营企业营造良好的公平竞争的环境。
(三)完善民营企业内部治理，拓宽融资渠道
首先，推进企业改革，加强内部治理,借鉴现代公司治理体制，实现治理现代化。企业应当加快转变经济发展方式，加大科技投入，提高企业创新能力，推动企业产业化、创新化。运用“互联网+”服务，推动产业智能化发展。同时，抓住发展机遇，紧跟“一带一路”、京津翼协同发展等国家战略决策，发挥自身优势， “走出去”与“引进来”相结合，借鉴优势企业发展技能，提升综合实力。其次，拓宽融资渠道，改善融资困境。第一，大力发展资本市场。民营企业积极抓住资本市场的发展机遇，如成立“新三板”的挂牌公司或者通过首次公开发行(IPO)成立上市公司。要积极开发产权交易市场，通过股权转让、私募股权、PPP项目的资产证券化、发行专项债券等方式拓宽融资渠道。第二，健全担保机制，增加担保方式。政府应当鼓励、引导国有企业或者政策性银行为民营企业提供积极贷款担保，缓解其贷款难之困境。同时，银行等金融机构应当增加担保方式，鼓励适用其他方式提供担保，如股权质押、保单质押、联营担保，从而扩大贷款规模。第三，健全信用机制，通过征信机构对民营资本做好征信管理，公开信用评估报告，对于征信较好的民营资本，鼓励向其提供贷款、购买债券等，如此帮助民营企业增加融资。
(四)健全监管体系，加强公众参与。
健全由政府、社会资本和公民三方主体共同参与和共同监管的监管体系。首先要做到信息公开，将PPP项目从决策、招标、建设、运营和转移等各个阶段的信息、资料都予以公开，除非有不能公开的情形，公开的信息应当及时、准确、详细，保障公民监督权的实现。其次三方主体要做好内部监督。基于跨部门、多层次合作，各方主体要规范好、监管好自身行为，做好内部监管。上级政府监督下级政府及其部门，及时惩处违法乱纪行为。民营企业职工代表大会(或者监事会)监督企业治理，维护企业和职工权益。公民积极行使监督权利，投诉举报违法违纪行为。最后，由第三方主体公正监管。建议在人民代表大会下设立专门的PPP项目监管机构，对政府和社会资本合作项目做好事前、事中、事后全过程监管，督促PPP项目更快更好完成。总之，要形成一个由各方主体共同参与，由内而外、公正合理的监管体系。
总之，笔者认为，在供给侧改革背景下，继续推进PPP模式改革，大力支持、引导民营企业积极参与公共服务供给，发挥民营企业在公共服务中的功能价值，补“短板”，促合作，才能有效构建“利益共享，风险共担”的和谐社会。
