朱明勇
随着经济全球化的深入，中国对外投资不断增加，稳居全球前三。欧盟对中国国企主导的投资热潮持谨慎态度，尤其在反垄断审查中，采用“单一经济体”标准和“最坏情形假设”，对中国国企投资构成潜在障碍。欧盟的这种标准对中国海外投资带来障碍，是中国必须认真应对的重要课题。
单一经济体规则是将多个独立法人但存在统一控制、缺乏独立决策权的实体视为同一实体。在反垄断领域，主要体现为合并计算营业额以确定申报和处罚标准。中国国企在对欧盟投资并购中常被欧委会视为单一经济体，因其经营决策不完全独立，且董事会与党组织关系密切，被认为受中国政府政策影响。欧委会依据《欧盟并购条例》和《欧盟合并管辖通知》第192～194条，合并计算同行业国企营业额，这对中国海外投资并购构成严重挑战。
欧委会在反垄断审查中对中国国企与其他国家国企采取不同标准。在2009年EDF/Segebel案中，法国国家持股局（ADE）控股的EDF公司和GDF Suez公司未被认定为单一经济体。尽管ADE持有EDF 84.6%的股份和GDF Suez 35.91%的股份，但欧委会认为两家公司不共享商业敏感信息，不存在关联董事，且能独立制定商业计划，因此认定它们为独立企业。然而，在涉及中国国企的案件中，欧委会态度截然不同。在早期的China National Bluestar/Elkem案中，由于蓝星集团及其母公司中国化工集团的营业额已达到欧委会管辖标准，未涉及同行业其他国企是否构成单一经济体的问题。但在后续的DSM/Sinochem案和EDF/CGN/NNB案中，欧委会通过“最坏情况假设”，将同行业国企视为单一经济体，形成惯例性规则，对中国国企构成不公平待遇。
欧委会对中国国企与欧盟成员国国企的反垄断审查存在显著双重标准。尽管欧盟成员国国企同样存在国家通过机构控股、派驻代表、任免董事等方式影响决策的情况，但欧委会未将其认定为单一经济体；而对中国国企，欧委会采用“有罪推定”规则，以国资委持股比例直接推定其具有控制力，除非有明确反证，否则将不同国企视为同一经济体。相反，对成员国国企则适用“无罪推定”，即便政府绝对控股，只要无证据显示政府要求协同经营，即认定企业独立。这种双重标准既忽视了中国国企在治理结构和运营独立性上的进步，也未客观看待欧盟成员国国企同样存在政府干预的现实，构成对中国国企的不公平对待，暴露审查逻辑的不一致性。
要有效应对欧委会对中国国企的差别审查，关键在于分析其背后的原因。从现有案例来看，欧委会的差别对待主要源于对中国国企的陌生以及对其治理结构的误解。
欧委会在反垄断审查中合并中国不同国企营业额，主因是与中企间严重的信息不对称。不对称源于多方因素：如DSM/Sinochem案中，欧委会虽认可中化集团依照《中华人民共和国企业国有资产法》有独立决策权，但因国资委网站及经合组织报告提示国企决策可能受其潜在影响，而中国未作国家陈述或提供证据，欧委会遂以“最坏情形假设”将同行业国企视为单一经济体。更深层的原因是欧委会对异法域国家的陌生与敌视——其通过国资委官网、中国法律及国际组织报告获取的信息，难以准确理解地方与中央国资委关系、国企人事任命与商业决策关联、法人治理与政党关系等关键问题。在此背景下，欧盟将中国国企扩张视为“经济威胁”，欧委会合并计算同行业国企营业额并审查的做法便不足为奇。
欧委会对中国国企的区别对待，源于其对公司治理法人结构与国家政党结构的混淆。中国自20世纪70年代推进国企改革，2003年成立国资委并颁布《中华人民共和国企业国有资产法》，始终坚持“政企分离”，保障国企决策独立性。依据《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国公司法》，国资委仅保留重大资本事项决策权、人事任免权，公司经营决策由董事会独立进行；党组织仅发挥支持与方向引领作用，不参与公司决策。国资委代表政府履行出资人监管职责，通过重大事项表决权或人事任命影响方向，是各国国企消除代理成本的常规模式，不应成为区别对待中国国企的理由。
目前，单一经济体的反垄断审查模式虽未实质性阻碍我国海外并购（因国企规模大且多已达审查标准），但其危害不仅体现在市场准入不公平、增加交易成本、延误交易机会，还可能对我国国企产生以下负面影响。
欧委会滥用单一经济体规则可能导致中国同行业国企承担连带责任。该规则源于处理关联企业责任问题。在Akzo Nobel案、Stora案、ThyssenKrupp案等众多案件中，欧委会均适用了这一规则。目前，欧委会在反垄断审查中，尤其是在能源行业，已通过EDF/CGN/NNB案，形成了将同行业国企视为单一经济体的审查惯例。若此规则进一步推广，中国同行业国企不仅可能因被视为单一经济体而承担连带责任，还可能因营业额累计计算而面临高额不合理罚款，甚至因其他国企过去的违法行为被认定为累犯，承担更高额罚款。
欧委会的单一经济体合并计算标准若扩展到其他执法领域，将增加国企境外市场开拓难度。例如，在证券执法领域，若欧盟将同行业国企视为单一经济体，则国资委监管的国企可能被认定为证券市场的“一致行动人”，其股份合并计算，导致国企需履行更多信息披露义务，甚至触发强制要约收购条件。此外，单一经济体规则还会影响对适格收购方的判断。若一家国企因违反竞争法需剥离业务，收购方与出售方的决策独立性将决定收购方是否适格。若按欧委会立场将国企视为单一经济体，则可能导致收购方被认定不适格，使中国国企错失交易机会。
欧委会对中国能源行业国企采用单一经济体规则的原因之一是“中国核电产业联盟”可能存在的协同行为。中国政府和企业可从以下方面应对：政府应强化对国企反垄断执法，明确联盟成立初衷是开拓国际市场而非垄断。联盟的“统一思想”和“信息共享”被欧委会误解，反垄断执法机构应主动调查并说明国企决策独立，强调“统一思想”是社会责任表达，“信息共享”仅降低信息获取成本。我国已出台《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》，执法机构应加强对“走出去”协会或联盟的审查，明确企业间的独立性，减少国际市场阻力。
尽管中国国企在政企分开和混合所有制改革中取得进展，但其运作独立性仍受境外质疑。国企需明确党组织在公司决策中的地位，强调其并非法定决策机关，不享有控制权，而是维护国家重大利益的底线。《中华人民共和国公司法》应明确国企董事会的商业判断独立性，并在党组织参与的董事会议中记录意见内容，董事需作出独立性声明。
国企还应建立合规机制，提升运作透明度。针对欧委会对国资委人事任免权的质疑，国企需通过公司章程明确国资委的参与范围和决策权限，强调国家作为股东参与治理的正当性。同时，建立信息安全机制，确保国企董事不兼任、商业秘密不流转，非商业秘密信息传输留痕，以消除欧委会对中国国企的误解和恶意揣测。
现阶段，中国国企最重要的是争取反垄断审查中的平等地位。针对欧委会对中国国企采取“有罪推定”的审查思路，国企可整理欧委会对欧盟成员国同行业并购案的审查方法和结论，指出其对中国国企存在双重标准，违背国民待遇原则，要求以“无罪推定”标准进行审查。同时，国企应向欧委会说明国资委、地方国资委和反垄断执法机构等职能独立，中国经济市场环境特殊，国家对国企运营的实质性干涉有限，国资委缺乏协调国企协同行动的动机和能力。通过强化欧委会对中国国企环境和运作机制的理解，争取平等对待。
（作者单位：山东大学法学院）
