■ 王素珍
行政机关负责人出庭应诉被誉为“法治政府建设的风向标 ”“社会矛盾化解的大智慧”。行政机关负责人出庭诉，有助于及时发现行政行为中的问题、增强行政机关的法治意识、提高依法行政的能力和水平，对实质性化解行政争议以及重塑司法公信力都有显著功效和积极作用。
四川省内江市威远县2020年开展依法治县示范试点以来，将行政机关负责人出庭应诉作为实质性化解行政争议的“抓手”，取得了显著成效。该县行政机关行政诉讼败诉率从2018年的25.6%下降到2020年的3.85%，2021年截至目前，还没有一起行政诉讼败诉案件。行政诉讼和解调解率大幅提升，2018行政诉讼和解调解结案率仅为29.5%，2020年和解调解结案率高达90%，截止到2021年底，和解调解结案率达到了100%。威远县行政诉讼败诉率急剧下降与行政诉讼和解调解率快速上升，是行政机关负责人出庭应诉实质性化解行政争议的反映。2018年以来，威远县行政机关出庭应诉率一直保持在100%，但负责人“出庭不出声”较为普遍，出庭效果并不理想，2019年“出庭出声”率为76.19%，到2020年，“出庭出声”率上升为100%，达到了“有庭必出，出庭必发言”。威远县行政诉讼实质性化解行政争议取得的成绩，主要是行政机关负责人出庭应诉三大功能的发挥。
尊法守法的
法治示范引领功能
行政机关领导干部是推进全面依法治国的“关键少数”，正职或主要负责人是“关键少数”中的“少数”，在带头尊法守法中，发挥着示范引领作用。行政机关负责人出庭应诉，体现了行政机关对法律、法庭的尊重，同时也是自觉守法的表现，对行政机关工作人员和社会大众都起到尊法守法的带头引领作用。人民法院作为化解行政纠纷的最后一道关口，就是要把化解“官”民纠纷、倡导“官”民平等，实现“官”民和谐，放在重要位置。行政机关负责人出庭应诉正是破解“民告官不见官、法官审案不见官”困境的良方，既树立了司法权威，又实现了“告官见官”的“官民”面对面处理纠纷，有助于“官”“民”依法化解纠纷观念的养成。行政诉讼庭审中对事实的查明及对争议焦点的辩论，有助于出庭负责人发现行政执法存在的问题和依法行政短板，从而有效推动行政机关工作人员严格规范公正文明执法。行政机关负责人在法庭上与原告面对面辩论，有助于领导干部法治思维的锤炼，养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治习惯。地方政府负责人出庭应诉，能够对政府职能部门深入推进依法行政、加强法治政府建设发挥良好的示范作用；政府职能部门负责人出庭应诉，能够对行政机关工作人员规范公正文明执法发挥示良好示范作用。同时，行政机关负责人出庭应诉的案件，往往要求本单位工作人员出庭旁听，起到示范一个，教育一片的作用。负责人出庭应诉对具体行政行为的规范化和法治化具有某种潜移默化的影响和威慑，能够有效促使行政执法人员自觉吸取教训，防止以后“再犯”。可以说，行政机关负责人出庭一次以后，今后类似的行政违法行为基本上不可能再发生。
学法用法的
法治能力提升功能
行政机关负责人出庭应诉，庭审现场激烈的辩论和对运用法律知识能力的要求，能够迅速调动行政机关负责人学法、知法、懂法、用法的积极性。同时，行政机关负责人出庭应诉过程，本身也是一个学法的最佳机会。因为行政事务日新月异，行政法律内容庞杂，行政机关工作人员包括领导成员在内很难全面掌握行政法律规范，通过参加行政诉讼庭审，可以达到现场学法效果，增强学法用法能力，提高依法行政水平。实践证明，行政机关负责人出庭应诉，比多次被动学法更有成效。出庭负责人要想在庭审过程中积极发言、游刃有余应对庭审，必须在庭审前做好充分准备，全面掌握案件有关情况，熟悉相关行政法律规范，运用法律知识准确把握引发行政争议的真正根源，对行政争议的事实问题和法律问题提出自己的看法和见解。这个准备过程潜移默化地培养了行政机关负责人学法用法能力。庭审过程中，行政机关负责人耳濡目染法官运用法律对查清事实和对争议焦点的归纳，以及原告及其代理人的对事实认定和法律认定的辩论，既能拓展其法律知识面，又能提升其用法能力，效促行政机关负责人的法治能力和法治水平。根据“谁执法谁普法”要求，人民法院也有普法责任，在行政机关负责人出庭应诉的庭审活动中，法官有意的释法说法，对增强行政机关的法治意识和提高行政应诉水平具有积极意义。
行政争议实质性化解的
效果提升功能
和解调解是行政争议实质性化解的体现，通过和解调解结案，行政相对人的行政诉讼诉求得以及时实现，有效保障了权利救济的及时性。行政机关在和解调解中及时纠正违法行政行为或及时履行行政义务，防止损害的进一步扩大，既体现了行政效率原则又有效地实现了相对人权利保护。而且，通过和解调解结案有利于“案结事了”，降低因行政诉讼引发的后续社会风险。行政诉讼和解调解率上升反映了司法与行政的良性互动不断提升。行政机关负责人出庭应诉，不仅可以有效缓和行政机关与行政相对人之间的矛盾，也可以增加人民群众对人民法院与行政机关的信任，从而有利于实质性化解行政争议。行政机关负责人基于负责人所享有的决断权，可以在调解和解工作中发挥独特优势，促进行政争议实质性化解。出庭负责人在庭审中及时向原告释疑解惑，缓和原告的对立情绪；在协调阶段关于补偿、赔偿方案的权衡与拍板正是负责人行使决断权的最佳时机，有利于高效、实质化解行政争议，减少当事人的维权成本，节约司法资源。出庭负责人容易全面掌握案情，并与行政相对人进行真诚交流，诚恳地认可行政机关存在的问题，承诺依法保护其合法权益，对维权方式的必要性、合理性以及涉案争议的实质性化解等问题充分阐述意见等，这种与相对人在庭审中平等的充分沟通、交流，可以有效化解相对人对行政机关的不满情绪，最终能有效促成原告理性行使诉权，避免滥诉滥讼浪费司法资源。庭审过程中，通过积极与行政相对人、人民法院就争议化解进行沟通、交流，可以更好地赢得行政相对人的理解和人民法院的支持，促成和解调解意见达成。出庭负责人能有效针对案件有关情况开展内部核查，促进行政机关在庭前应诉准备中更加深入审视行政行为合法性，从自身工作不足中寻求争议化解的契合点，从而促进行政争议和解调解，实现行政争议实质性化解。
（作者系四川省社会科学院法学研究所副研究员法学博士）
