■ 郑志刚 中国人民大学金融学教授
最近北京大学张维迎教授与林毅夫教授围绕产业政策的争论如火如荼。已经持续两轮的争论也引来了很多学界和业界人士的围观和评论，但从一些相关的评论中我们不时能感觉到一些人士对于产业政策的边界存在误解。而这对于理解两位教授围绕产业政策的争论十分重要。因此，我们有必要讨论产业政策的边界究竟在哪里？
在一些人士的评论中，地方政府出台的招商引资政策似乎成为标准的产业政策，而一些人士则把基础教育投入同样理解为产业政策。我们看到，无论投资环境改善还是基础教育投入，都是政府提供公共品的基本职责所在，“搭台的”显然并不能代替“唱戏的”。虽然招商引资不能严格地称为产业政策，但它一定程度上已经具备产业政策通常所具有的一些弊端。例如，招商引资很大情形下已蜕化为地方政府官员为实现政治晋升开展锦标赛下的政绩工程；而招商引资往往会带来穷者愈穷富者愈富的马太效应，即经济落后地区无法引资，而太多的投资，从而过剩的产能集中在经济发达地区；招商引资政策对企业激励扭曲效应明显，一些企业为了享受招商引资的优惠政策，由内资摇身一变成为外资，玩起帽子戏法。如此等等。上述对产业政策误解的事实提醒我们，我们需要对产业政策进行明确的鉴定，以避免把利用纳税人的钱财进行环境建设和投入基础教育这些基本职责认为是政府在积极地作为，甚至在做“好人好事”，反而使政府本应该做好的工作没有做好。
理论上，产业政策可以区分为产业结构、产业组织和产业发展三个方面的政策，其中产业结构政策又包括主导产业选择、弱小产业扶持、衰退产业调整等政策，产业组织政策则包括反垄断与反不正当竞争、直接规制和中小企业政策；而产业发展政策则包括产业技术政策、产业布局政策、产业外贸政策、产业金融政策、产业可持续发展政策、环境管制政策以及劳动管制政策等。经典的产业政策定义来自小宫隆太郎的《日本的产业政策》。按照该书的定义，产业政策包含两个方面，一是政府主管部门就产业间资源配置或基础建设方面制定或采取的政策，涉及到重点产业的培育和保护、衰退产业的调整等；二是针对调整产业内部组织结构所采取的政策，如推动企业合并以提高集中度，组织、协调企业调整开工量和投资规模，以及实施中小企业对策等。
对照产业政策的传统定义和内涵，我们看到作为张维迎教授与林毅夫教授争论焦点的产业政策应该具有以下特点：其一，在政策实施过程中，政府将借助税收减免、财政补贴、以及信贷配给等明确的经济手段来进行干预。这一特点意味着产业政策的实施与公共资金动用，从而纳税人的钱财联系在一起；其二，具有明确的特定产业的资源配置投向。这意味着产业政策的实施后果往往不是普惠式地使不同产业的不同企业同时受益，而是在不同产业之间以及进入同一产业的先来后到者之间存在不公平竞争。张维迎教授从人类认知的局限和激励机制的扭曲来批评现行的产业政策，而林毅夫教授则从外部性协调等角度强调政府对特定产业进行财政扶植的产业政策的必要性。
我们看到，如果按照上述界定标准，招商引资、基础教育投入其实并不能算作严格的产业政策。这是因为，尽管招商引资和基础教育投入涉及经济手段和公共资金的动用，但它具有一定普惠性，诸如环境改善和基础教育投入导致的公民素质提高将具有很强的外部性，可以使大多数的人从中收益。这十分类似于为了鼓励企业慈善捐赠而实行的税收减免政策，虽然同样涉及公共资金（的减少），但由于慈善的普惠性，我们显然并不能把其理解为一项产业政策。
另一个极端的例子是一些地方政府为了宣传当地的产品，参与拍摄一些宣传片和电影。例如，陕西吴堡张家山政府为了支持当地的挂面企业，参与拍摄了电影《一把挂面》。那么，这种政府支持是不是同样属于产业政策呢？我们看到，这些只是在特定时期政府短期的活动，并不是持续较长时期的政策，当然并不能成为产业政策。另外如果对照前面提及的两个判断产业政策的标准，我们看到，很多情形下，宣传片和电影的拍摄获得当地企业以宣传广告为回报的商业赞助并不是难事，因此往往并不需要太多公共资金的投入。同时它也可以使当地居民从家乡产品的宣传中产生自豪感，因而具有一定的普惠性。因此，即使我们按照上述两个标准，我们也很难把上述活动归为产业政策。
从以上第一个标准，我们看到，产业政策的实施，无论借助税收减免，还是财政补贴，往往离不开公共资金的动用。而公共资金的动用决定了即使现实经济发展需要重要产业政策的制定，我们也应该通过人大代表们的听证、审议和批准等环节。没有经过上述环节的产业政策必然在来源上“不清不楚”，在审批程序上“不明不白”，而审批的官员则“不尴不尬”，从产业政策中受益的企业则“不三不四”。而最终制定出的产业政策则显得“不伦不类”。
除了审批程序，事实上，还存在一个同样重要的如何判断产业政策效果的问题。当地GDP的提高是否可以成为评价标准？回到招商引资的例子，即使把招商引资理解为产业政策，难道实现了一部分工商企业的入住就意味着产业政策成功了吗？这些问题显然也应该成为张维迎教授和林毅夫教授围绕产业政策争论中的应有之意。
如果通过这次争论，能使越来越多的公众意识到，产业政策的边界究竟在哪里？什么是产业政策科学合理的审批程序？ 以及如何评价和由谁来评价产业政策的执行效果？其实际意义将如同争论本身带来的学术思考一样重要。
