■ 万力 刘化勇 翁小华 杨青 李崇
近年来，各地频现雾霾天气，大气污染程度较为严重，雾霾很大程度上影响了民众生活和劳动生产，大气污染和雾霾治理已成为亟待解决的问题，而法律必然是解决这一问题的重要武器。
雾霾治理及其必要性
雾霾，是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。霾是指空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化的现象。雾霾的成因既有自然因素又有人为因素，但是人为因素是根本诱因，雾霾的治理也应该从人为因素着手。
雾霾天气具有极大的危害性。雾霾天气影响交通安全，不仅给各地航班正常起降带来不利影响，还导致高速公路发生多起严重交通事故。雾霾天气更会危害人体健康。雾霾组成成分中的气溶胶粒子能直接进入并粘附在人体上下呼吸道和肺叶中，极易诱发呼吸系统、心血管、脑血管、神经系统等疾病。雾霾天气甚至会导致部分企业被迫停产，影响经济的发展。雾霾造成的经济损失，仅巨大的医疗成本就占据GDP的1.2%，因此积极治理雾霾是亟需解决的问题，这其中法治化的方式是治理雾霾的最有效路径。
雾霾治理的法治困境
雾霾治理面临的问题是防治雾霾与保持经济发展之间的平衡，过度的追求经济发展以及立法的滞后使得我国雾霾治理的现状面临许多问题。
（一）雾霾治理的立法困境
目前，我国已经初步形成了预防和治理空气污染物排放的法律体系，但法律法规在实际操作过程中的效果却差强人意。主要原因是立法理念的滞后和部分法律条文的空白，在立法理念上过度的强调保护环境与经济发展之间的二元目的。而与之相反的是，在国际上，环境利益优先经济利益的立法模式已经成为当今世界环境立法的主流趋势。
（二）雾霾治理的执法困境
环保部门行政执法难的局面制约了环境法治发展。由于环保部门在行政部门中的地位和级别较低，根本没有相应足够的重视，处境较为尴尬。环保部门有责无权，权力被架空的现象时有发生，使得环保部门在行使环境执法权的时候职权发挥受到极大的约束。另外加之环保部门自身执法能力不足，技术保障力不足，环保执法权威不够，部门内部分工不明，环保部门有心执法却力不足。
（三）雾霾治理的司法困境
我国的司法机关对雾霾治理的支持不够，主要体现在法院对环保部门的申请强制执行不到位。环保部门走正当法律程序通过正当执法，对造成环境污染的企业,进行环保行政处罚，可是由于环保部门不具有行政强制执行的权力，企业大多会拒绝履行。这种情况下环保部门只能向人民法院申请强制执行该行政处罚，可是行政处罚的强制执行属于非诉执行，一方面不会纳入司法机关的考评机制，另一方面收益极小，相关司法部门对于环保部门联合执法的积极性不高。最终便导致了企业违法排放污染物却受不到应有的处罚，污染物的排放得不到控制，雾霾日趋严重。
（四）雾霾治理的守法困境
雾霾频发除了自然的原因，更为主要的是人为的原因。物质生活水平的提高，作为公民个人也片面的追求物质享受，为了满足自身的享乐主义，高能耗的生活方式却给环境带来了巨大的压力。企业作为一个群体的“经济人”，为了追逐利润最大化的目标，往往会趋利避害，冒着违法的危险，做一些危害环境的事，赚以牺牲环境为代价的利润。公众不仅仅是雾霾的受害者，更多地也是雾霾的施害者。因此，只有社会公众把绿色低碳的生活理念当成普遍追求的生活方式，才能降低雾霾发生的频率。
雾霾治理的法治对策
（一）完善立法，确保治理雾霾有法可依
首先，完善污染物总量控制立法，完善总量控制制度。明确规定国家实行污染物排放总量控制制度和大气污染物排放总量控制制度，并对控制指标量进行细化、标准化。其次，制定《总量控制计划程序条例》，规范政府具体实施总量控制制度的行为。主要是完善政府计划的确定程序、执行程序、变更程序、救济措施等。最后，在严格保证总排放量不变的情况下，适度加大减排的力度，考虑到经济发展的协调问题，各类污染物的减排力度应逐步加大。
完善环境监督管理制度。雾霾的治理，必须加大对被环保部门列为重点排污单位的企业进行有效监管。其中重点污染源在线监测制度是有效预防企业超标排放的重要手段。
建立健全救济机制。在救济机制上，中国可借鉴美国的责任保险制度和损害救济基金制度。大规模环境污染侵权损害救济基金制度通过建立损害救济基金，通过责任保险、公共补偿等损害填补制度，由社会承担消化此不利后果，分散环境侵权给加害人和受害人带来的风险，受害人也可以得到及时有效的救助。
（二）严格执法，确保防治雾霾污染有法必依
限期治理制度应该进一步完善。应当将限期治理制度的范围扩大至流域性、行业性、产业性的污染源，以排放标准为衡量依据，凡是超标的整个行业、产业皆在限期治理的范围内，这样就避免了行业污染源形成。
完善排污收费制度。一方面，提高排污收费的标准，进一步建立和健全行业收费办法，扩大征收面。另一方面，在环境保护立法中强化追究环保部门违法排污收费行政责任的硬性规定，对挤占挪用者、不按标收费者、腐败收费者、造成环保资金流失者依法追究行政责任、刑事责任。同时强化排污收费的程序性立法，制定明了的排污收费程序或图解并将其公之于众，使执法者依法行政，排污者依法缴费，程序公开，为民便民。
加强环境监管队伍建设，积极引进法律和高端专业人才充实环境监管队伍，从而高效的对重污染企业进行监管治理。企业为了利益往往会忽视环境甚至通过一些手段做出达标的假象，这就需要我们的执法人员提高自身的专业素养和能力来做出对策。这样既能提高效率又能节约成本。
（三）鼓励公众参与，构建全社会共同参与防治雾霾的良好氛围
普及环境法律宣传教育。环境的保护和治理需要整个社会的社会的共同努力，应该倡导全民参与。比如，电视台制作一些有关防治雾霾的广告，广播也经常播放一些治理雾霾的措施，贴一些保护蓝天等等字样的大字报……用这样的细节更能打发动我们，让公民印象深刻，更能达到宣传环保的效果。
强化企业和公众的环境责任。我们的民间环保组织也会成为治理雾霾的一股不可忽视的力量。在国外更有“罗马俱乐部”这样唤醒人类环保意识的的学术研究团体和社会团体。企业环境责任和公众环境责任二者在责任的落实程度和要求上应有所不同。除了加强对企业强制性规范遵守的监管之外，还应注意经济手段的调控作用。比如酝酿开征碳税，征税对象范围主要针对那些导致雾霾频发的高能耗排放企业，比如钢铁、石化、电力等企业。
（作者单位：四川省社会科学院研究生学院）
