■ 上海复旦大学 陈钊
（上接9月23日04版）
第二，由于户籍制度的存在，在城市化过程中我们没有真正实现市民化。在工业化过程中，由于劳动力成本上升，我们必须实现产业升级。怎么实现产业升级？实现产业升级有两个办法，这里面讲两个要素，一个是物质资本，一个是人力资本。所谓物质资本是什么呢？你增加投资，增加技术投入，甚至你用先进的机器人代替劳动力，这是一个做法。还有一个做法是什么呢？大量的产业工人、农民工，你给他技能培训，你给他更好的教育服务，让他们的人力资本能够更好地积累起来。这是两种不同的做法。我个人认为第一种做法是非常危险的，就是通过物质资本积累，增加技术投入、投资。为什么？这里面有两个原因，第一，就算你有大量的机器设备的投入，你还是得需要人来操作这些机器。如果劳动力技能没有跟上，他就用不了这个设备了，如果单方面进行物质资本积累，而忽略对劳动力人力资本积累，这是一个问题。第二个问题，即使你能做到这一点，其实是很危险的，为什么？因为这就意味着以后可能大量的机器，包括机器人代替劳动力，而这些劳动力由于人力资本技能不足，一定是低收入的。这就意味着随着机器更多的代替劳动力，这些劳动力收入会越来越低，收入差距会越来越大。这是潜在的危害。
大量产业工人来自农村劳动力转移，这些人如果通过人力资本积累，适应产业升级需要，他们的收入也会更快上升，能够更多分享产业升级、工业化的好处，一旦这样市民化就实现了。现在农民工市民化的很多阻力，一方面是收入水平低，负担不起城市里高的房价、生活成本，不能彻底实现市民化。如果通过人力资本的渠道，让他们和产业升级融合起来，顺利实现产业升级，市民化这个问题就解决了。一个核心，户籍讲到最后就是两个东西，一个是教育，一个低收入保障。
户籍制度改革动力到底在哪里？我觉得从地方角度，一方面是劳动力市场的竞争，大家都希望吸纳高素质劳动力，对农民工需求越来越大，有些地方也出现了民工荒。地方政府也存在竞争，这是一种可能性，地方政府之间的竞争吸引更多的农村转移劳动力，他们愿意提供更好的制度，这是动力之一。第二就是内生的制度变迁的道理，如果你不给他提供公共服务，他在城市里面会产生一系列对城市没有好处负的外部性，所以你还是愿意给他提供一些权利，因为这对你城市也是有好处。另外一个动力来自中央政府层面，一旦能够实现市民化，才能真正实现人的城市化，公共意识和公共参与，有了户籍才觉得你是城市的一员，你才有更强烈的公共意识，能够更多进行公共参与。这对城市公共管理非常有利。
第二个就是产业升级，中国如果实现严格的户籍控制，不让大量的农民工子弟接受更好的教育，对于人力资本的积累不利，对中国未来产业升级不利。在全球化环境下，中国的国际竞争力丧失，是我们输不起的事情。所以从这个角度来讲，中央也有动力推动这个事情。核心是人力资本提升。人力资本提升就两点，确实应该更多放开高等教育，但是确实非常难，相对比较容易做的是职业教育，我觉得职业教育不仅是中职，包括高职，都应该鼓励向外来人口开放。产业升级有时候更需要的是职业教育人才，这一点是可以做的。
接下来讲讲如何改革，国发44号文在一个月左右之前下发，有几大说法是很大的政策突破。第一，讲到要扩大公共服务，包括义务教育、中等职业教育，都要向外来专业转移人口放开，政府财政转移支付要向向外来人口提供义务教育、中等职业教育的地方进行转移支付，这是一点，就是扩大公共服务。第二，随着劳动力跨地区流动，各项改革措施、制度就应该衔接，很重要的就是医保的接续，就是一个江苏农民工到上海打工，应该非常方便的能用江苏的医保卡进行结算，就是异地就医结算。这个现在不同地方有不同做法，有些地方做的好一点，有些地方做的差一点，这个文件能够推动在操作层面上完全实现平滑的异地医保转移接续。这很重要。
还有一个更大的突破，积分制，在一些中小城市，农民工积分到了，你给他户口他也不要。为什么不要呢？很重要的一个原因，因为他不愿意失去他与农民身份相关的在土地上的利益。我拿了城市户口，我承包权没有了，他不愿意。所以44号文说要维护农民土地权益，包括土地承包权，宅基地使用权，集体收益分配权。我觉得这是比较重要的有突破的说法。这是44号文在推动转移人口市民化上面很重要的三方面内容。
但是，哪几个还可以进一步突破。第一，公共服务中的教育。文件只说了义务教育和中等职业教育，但是我觉得对于高等职业教育和普通高等教育也应该进一步突破。首先是高等职业教育，这个完全可以放开。以上海为例，意见说要义务教育和中等职业教育放开，上海其实早就放开了。当然这两年由于又提教育控人，有点倒退。其实中等职业教育上海早就放开了，而且外来人在上海读中等职业教育以后接下来可以读高等职业教育，没有任何障碍，而且没有任何反对，本地人没有反对，因为这块大家不是那么看重。所以在全国没有必要那么保守，完全同样鼓励城市把高等职业教育向外来农业转移人口子女放开，完全可以做。第二，普通高等教育全面放开有难度，上海现在是怎么做法呢？他是有区别的，对于教育部直属高校，和市属高校相比，在招生名额相对会向外来人口倾斜一点，这是可以考虑的。因为部属高校是全国高校，当然地方政府也会出钱，但是本质上是全国的高校。既然如此，全国的适龄子女都应该平等参加高考，可以先从部属高校向外来流动人口子女进行开放，逐步突破。
第二市民化的奖励机制，他说为了鼓励实现市民化，我们要进行奖励。怎么奖励呢？要向吸纳更多转移人口的地区，向中西部的中小城镇倾斜。这个说法值得讨论，第一，现实生活中人口主要流向东部和沿海，农民工主要流向都是东部大城市、沿海地区城市。市民化机制又要奖励中西部中小城镇，如果真的奖励之后，这是什么意思？就是按照市场规律，外来农村转移人口，在东部地区、沿海地区有更好发展他有更好就业前景，那边企业愿意支付给他更好的工资，结果你的政策要吸引他们到别的地方去，不到那个地方去，这事实上和市场选择是违背的，不见得是有效率的做法。第二，这种奖励机制还是计划经济的思维，如果市场能够实现奖励，对于吸纳更多外来人口能够有奖励，为什么不做呢？不是不存在市场机制，我们一直说物业税情，物业税其实就是奖励机制，这个地方房子如果升值，就需要交更多物业税，如果这个城市吸引更多外来人口，人口流入对地方政府是有好处的，因为物业上涨能有更多税收收入，这也是一个奖励机制，但是这个奖励机制完全是靠市场来的，不需要政府审批、奖励的。这是更好的做法。44号文在这方面应该更多让市场实现这样的功能。
还提到住房保障措施。他说：鼓励农业转移人口购买或租赁住房，还有，保障性住房相关专项资金的支持，也是希望能够帮助更多农业转移人口实现市民化。但是我觉得现有制度一方面是需要配套，我们的限购政策，对外来人口买房有更多限制，这就和这个精神不一致。第二，我们现有的制度对于住房承租人的权利事实上考虑不够。要办事，你要上学，你要拿出房产证来，你说我租的房子，这个没有用。你怎么鼓励人家租赁住房呢？这里面需要有进一步的考虑。第二，讲保障性住房相关的专项资金的支持，这里面没有特别明确的说要不要以落户为条件。
最后我觉得突破最大的，事实上也有更大的进一步突破空间的，就是土地权益。现在是这么说的，健全农村产权流转的交易市场。意思就是说农民工落户了，获得城市户口了，可以保留你的宅基地的权利、土地承包权利，农村集体收益分享权利，都可以保留。但是他同时也说要健全农村产权流转交易的市场，就是允许你通过农村产权流转交易市场，把你农村的产权交易出去，建立退出机制。这个事实上是给你更多的选择。但是下面这句话我觉得很关键，他说：现阶段严格限定在本集体经济组织内部。就是一个农民进城之后，你想把农村承包权的土地卖掉，你只能卖给本集体经济内部成员，这就意味着不值钱了，卖不高价钱。既然不值钱，买不搞价钱，我就不卖了。所以有这个限制之后，前面我们说的你可以保留农民的权利，并且可以交易，这两件事情的价值就大打折扣。我觉得还有突破的空间。第三，这里面讲：多渠道筹资支持进城农民居住、创业和投资。我觉得这个多渠道筹资，最重要的渠道是什么？土地价值。但是如果你限制在本集体内部，筹不了多少资，交易范围为什么不能扩大？这是值得讨论的。这一点实现突破之后，土地权益才真正有合理的市场价值。现在城市房价越来越高，如果你真的想到城市里面落户，这个土地的价值能够帮助你承担城市高房价，是未来值得突破的一个方面。
最后作为总结，我讲讲户籍改革的意义。户籍改革牵一发而动全身，是帮助我们实现社会和谐得很关键的制度。城市人口越来越多样，特别是在一些中小城市，本来本地户籍人口就很少，外来人口已经远远超过城市本地人口，所以如果不尽快实现市民化，不让他们真正成为城市一员，不让他们真正建立公共意识，城市是不能和谐的。为了实现这样的和谐，最重要实现城乡的融合，在城市内部，城里人和非城里人要实现融合，很重要的就是在选举人方面实现基于常住人口的人大代表选举，让主流渠道成为农业转移人口进行利益诉求的通道，这非常关键。只有这样，我们才能真正实现“为增长而竞争”到“为和谐而竞争”的过程。现在地方政府还是为了税收收入，为了GDP，为了增长相互之间去比，去招商引资，去相互竞争，会牺牲很多东西。地方官员晋升任命的时候不看GDP，那看什么呢？有人说看绿色GDP，实际上看绿色GDP也是GDP，你说看节能减排，他给你拉闸限电，最后老百姓还是损失。什么是真正为和谐业竞争呢？就是地方老百姓满意不满意，这是真正的东西。我们追求GDP是为了什么？就是为了让人民幸福，就是社会和谐。所以，我如果能够把老百姓主观的民意测验，也纳入到对地方政府晋升考核上去，才能真正实现从“为增长而竞争”到“为和谐而竞争”的转变，这里面很重要的一点就是“为和谐”，我们是城市常住人口的和谐，这里面包括外来人口。所以，在制度上要把常住人口的外来人口纳入进来，才能实现为和谐而竞争。（完）
