企业国有资产管理体制的市场化，是化解国家市场经济内在矛盾绕不开的基础环节。国有经济举足轻重是中国经济的优势和弱势的共同集结点。
■ 肖毅敏 湖南省社会科学院经济研究所所长、研究员
中国经济是一种国家市场经济，国有资本对经济发展的作用重大。国家市场经济是在国有资产所有权的社会性与国有资产运行的个体性之间的矛盾中运行的，现代市场经济机制提供了化解这一矛盾的有效途径。企业国有资产管理体制的市场化，是化解国家市场经济内在矛盾绕不开的基础环节。国有经济举足轻重是中国经济的优势和弱势的共同集结点。国有资产管理体制的市场化改革可望将弱势转化为强势，从而为中国经济的发展注入新的强大动力。
我国企业国有资产管理体制改革中出资人市场化现状
一国的国有资产可以分为资本性国有资产和非资本性国有资产两大类，资本性国有资产可以直观地称为企业国有资产。国有资产分类的资本性标准比经营性标准、营利性标准和可交易性标准等具有精确性和总体适用性优势。在此基础上国有资产管理体系可分为资本性和非资本性两大体制。例如，行政事业单位国有资产和企业单位国有资产同样都是可交易性的价值物，但前者交易后进入消费领域，作为一般财产而不是可增殖性财产存在，因而事业单位国有资产管理体制是一种非资本性的、消费资料的管理体制。
我国企业国有资产管理体制改革的过程就是产权主体及其行为逐步企业化、经济化或市场化的过程，从承包制、租赁制、股份制、国有资产经营公司和国家授权资本经营集团公司，体制市场化水平不断提升。现在已形成国有资产经营公司、国家授权资本经营集团公司和国有资本控股或参股股份公司三种市场化的基本形式、多层次、多元化的国有资本出资人体系。改革迄今已进入最后阶段,即国有资产管理体制顶层出资人的市场化阶段。所谓顶层出资人是指在市场经济体系中处在最后环节上的国有资产出资人。
从市场体系看，我国企业国有资产顶层出资人在相当程度上仍处在一种外部管理状态，即能够有效履行经济职责的市场化资产主体不规范甚至空缺。因而企业有关资本的个别（一对一）的运作往往在缺少所有权约束的情况下发生，国有资产管理者往往不得不用一般性的法规制度来应对层出不穷的具体问题。资产所有权的社会性与资产运行的个体性之间矛盾的解决，从法学理论看即为国家的公法人格如何内在化为私法人格。国有资产管理体制的这一重大难题可以通过制度设计和体制创新来解决。
我国企业国有资产市场化顶层出资人仍处于缺位或不规范状态的具体表现是：（1）国资委作为政府行政机构不介入资本经营，因而缺少履行出资人职责所不可或缺的经济特性和职能，这种顶层市场化出资人缺位的一个典型事例就是大型国企拟总体上市时，首先遇到的问题就是谁是上市公司资本的股东；（2）国有金融机构和地方政府投融资平台公司等则游离于国资委系统外，全部或部分资本直接为政府行政部门所有；（3）国有集团公司被授权行使国有资本出资人职责是改革之硕果，但多数授权经营公司既是资本经营机构又是实业经营企业，经营者集委托人和代理人于一体，其本身的产权约束无从谈起。
企业国有资产管理体制顶层出资人市场化设计
我国企业国有资产管理体制改革的关键在于构建属于市场体系中的、处于多层次出资人顶层的、多元化的国有资本出资人。市场化的国有资本顶层出资人的特征是：（1）具有财团法人性质和完全市场行为能力的独立经济主体；（2）资本经营与产业经营相对分离，专事执行产权职能，高效率地进行国有资本的投资与管理；（3）顶层出资人数量上多元化，形式上多样化。
国有资产顶层市场化出资人包括中央和地方两大体系，其多样形成方式有：(1)所有国家授权资本经营的大型集团企业必须分离成两类相互独立的经济实体：资产经营机构和实业公司。资产经营机构根据资本的规模，可采取财团法人形式或者社团法人（股份制）形式，同时实业公司应当具有至少两个以上的出资人，以致形成产权主体之间的相互约束机制。⑵国资委管理的规模较小的公司进行系统资产重组，形成几家综合性投资管理公司,各投资公司交叉持有实业公司的股权。⑶财政部所属的中国投资有限责任公司直接纳入国有资本顶层出资人体系，地方财政部门所属的投资公司重组后纳入地方顶层出资人体系。
市场化的国有资本出资人体系包括三个层次上的三种组织形式：财团性资产管理公司（财团法人）、股份制资产管理公司（社团法人）和股份公司（实业股份公司作为资本经营主体只在对外投资的意义上成立）。第一层次的出资人，即顶层出资人单向持股，第二、三层次的出资人多元相互交错持股，形成国有资本产权主体的多元化格局。国企产权多元化改造可积极引入非国有资本的参与，但这不是必备条件，产权主体多元化不等于产权形式多样化。
国有资产市场化顶层出资人本身行为的合理化来自多重约束：国有财团性资产管理公司相互间市场竞争的约束；子公司多元产权主体相互间的约束；顶层公司本身的预算和业绩约束；经理人职业约束(事业心、报酬和职业竞争等)；国家法律法规约束；政府监管和社会监督等。国有财团性公司的数量及财团内部雇员的数量比国有实业公司要少得多（国家国资委直接监管的企业可能由100余家降到10余家），这意味着政府和社会对国有资本运作的监管费用将大幅度下降，而监管的技术有效性则会大大提高。
国资委机构改革的目标模式
对企业国有资产监管管理的诸多职能将融合在国有资产经营机构的资本经营过程之中。作为政府机构的国有资产监督管理委员会有多种转制方案。
(1)转变为代表终极所有者对国有资本营运进行行政监管的政府机构，其地位和职能与现在的银监会、证监会等相类似。
⑵并入财政部，作为终极出资人职能执行部门，在国有资本营运导向、利得分配政策、经营者行为和业绩考察监管等方面履行职责。
⑶综合第一、二种方案，根据职能分解，分别形成国有资产监督管理委员会（国监会）和隶属于财政部的国有资产管理局。这一方案可能最切合实际需要。
