■ 杨孟著
2020年是脱贫攻坚决战决胜之年。打赢脱贫攻坚战，对于如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义。当前，脱贫攻坚已进入最后冲刺阶段，“剩下的都是硬骨头”，突如其来的新冠肺炎疫情，为决战决胜脱贫攻坚带来不少风险，使得剩下的“硬骨头”更加难“啃”。为坚决克服新冠肺炎疫情影响，坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利，3月6日，党中央以电视电话会议形式召开决战决胜脱贫攻坚座谈会，习近平总书记在会上发表重要讲话(以下简称《讲话》)，就新形势下确保高质量完成脱贫攻坚目标任务若干问题作出再动员、再部署。如期打赢脱贫攻坚战，财政扶贫资金保障是关键，《讲话》明确指出，“中央财政要继续增加专项扶贫资金规模，各级财政也要保证脱贫攻坚的资金需求。”同时特别强调“提高资金使用效率和效益”。
财政扶贫资金效率亟待提升
近年来，随着脱贫攻坚的深入向前推进，财政扶贫资金投入持续增加。2016年至2019年，中央累计安排财政扶贫资金3843.8亿元，年均增长28.6%。近日，财政部下达2020年中央财政扶贫资金260.27亿元，加上提前下达的中央财政扶贫资金1136.09亿元，累计下达2020年中央财政扶贫资金1396.36亿元，下达时间比往年提前一个多月。
从扶贫工作的基本规律和结构特征来看，在未来的若干年里，中央财政扶贫资金投入力度并不会因2020年实现现行标准下脱贫攻坚目标而大幅减弱。这是因为，无论是当前的以现行标准为特征的“应急”扶贫机制，还是将来的以长效机制建设为特征的“常规”扶贫机制，只要返贫致贫风险一天不排除，财政扶贫资金投入就一天不能离场。即使是实现了现行标准下的脱贫目标，但由于脱贫基础还不够稳固，在未来的几年里，返贫致贫风险点随时有可能爆发，如《讲话》中所提到的，“已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。”
然而，一个不可回避的事实是，随着财政扶贫资金投入的持续加大，财政扶贫资金减贫效应却在呈“边际效应递减”之势。以2013至2017年为例，其间中央累计投入财政扶贫资金2786.88亿元，年均增长22.7%，而每新增1亿元中央财政扶贫资金投入所带来的减贫效应却从2013年的26.47万人，下降到2017年的6.75万人。
与此同时，财政扶贫资金效率低下问题日渐凸显。2017年，审计署发布的158个贫困县扶贫资金审计结果显示，资金闲置、骗取套取、违规使用和项目建成后改作它用与废弃现象普遍。2018年，审计署公布的20个省份145个国家扶贫开发工作重点县扶贫审计结果显示，36个县存在产业扶贫“垒大户”现象，涉及资金12.29亿元; 18个县将扶贫资金直接投向企业或大户，未与贫困户建立利益联结机制，涉及资金8.92亿元。
不可否认，上述种种问题的存在，就其实质而言，其实就是行政性财政资源配置叠加边际效用递减效应在现实中的“映射”。因而，尽可能多地采用市场工具，实现对单一行政工具部分功能的替代，用基于“两只手”的组合工具为提高财政资源配置效率提供微观实施机制，是提升财政扶贫资金使用效率的必由之路。
用“财政+保险”边际改进财政扶贫资金减贫效应
众所周知，边际效用递减效应是现实中普遍存在的客观规律。单一的财政工具一旦被锁定并长期使用，自然就会出现边际效用递减现象，财政扶贫资金减贫效应边际递减便是如此。无疑，对待“边际递减”的唯一办法就是实现对既有工具的边际改进或功能替代。对于财政工具而言，宜在边际改进的基础上实现部分功能的替代，其目的就是要使其兼具“看得见的手”和“看不见的手”双重属性，用“两只手”弹奏和谐乐章。在改进方法上，财政工具嵌入保险工具——在保险工具力所能及的范围内——是一个不错的选择。
财政工具嵌入保险工具，也即由保险工具将财政工具的部分功能替而代之，而非完全替代。这意味着，通过“财政+保险”的方式，将财政扶贫资金直接投入替换为依托保险机制间接投入，用“两只手”优化财政扶贫资源配置结构，提升财政扶贫资金使用效率，最终达到财政扶贫资金减贫效应边际改进之目的。
那么，如何运用“财政+保险”边际改进财政扶贫资金减贫效应呢?这要根据不同地区和不同贫困群体的不同需要，探索创新合乎自身实际的针对性、个性化、定制化产品组合模式。就其主要致贫原因而言，应着眼于以下三个方面：
一是在“因病”致贫方面。通过大病保险保费补贴的形式将财政扶贫资金转化为大病风险补偿金，有效破解“因病”致贫难题。同时，运用保险“纽带”联结机制，还可做到医保、商险、慈善等扶贫资源间的互补联动，协同解决大病费用经济补偿全覆盖问题。
二是在“因灾”致贫方面。通过农业保险补贴的形式将财政扶贫资金转化为农业保险风险补偿金，精准滴灌至“因灾”致贫病灶。实行农业保险补贴政策是国际通行惯例，西方发达国家农业保险补贴率大都在50%-65%之间。我国农业保险财政补贴率不足38%，未来“成长空间”巨大。
三是在“风险补偿资金池”方面。通过协同建立风险分担补偿机制的形式将财政扶贫资金转化为扶贫风险补偿金，化解扶贫产业、扶贫保险运营等各类风险，增强精准扶贫精准脱贫内生动力。宁夏建立的“风险补偿资金池”模式，就是在产业扶贫方面(包括农产品价格保险、收入保险、贷款保证保险等)成功运用“财政+保险”边际改进减贫效应的典型案例。在该模式下，资金池初始资金由财政扶贫资金提供，扶贫保险运营亏损按约定比例由资金池补偿，盈利则按约定比例注入资金池周转使用。
建立以“财政+保险”为主体的财政扶贫长效机制
迄今为止，我国坚持精准扶贫基本方略所取得的减贫成就，已得到国际社会的普遍认可。《讲话》曾提到，“联合国秘书长古特雷斯表示，精准扶贫方略是帮助贫困人口、实现2030年可持续发展议程设定的宏伟目标的唯一途径”。2020年以后，我国将全面实现现行标准下的脱贫目标，扶贫的思路、结构、路径和手段将发生根本性变化，相应地，现行脱贫攻坚式扶贫应急机制也将逐步被“精准滴灌”式扶贫长效机制所替代，以精准扶贫基本方略为导向、“财政+保险”为主体的财政扶贫长效机制呼之欲出。
国际经验表明，当贫困发生率降到3%左右的水平，减贫的方式将以社会保险、社会救助和社会服务为主。世界银行2016年发表的一篇政策报告显示，贫困发生率将长期收敛于3%以内的区间范围。由此，该报告把2030年全球贫困发生率设为3%(2.5亿贫困人口)。该报告还举例指出，韩国1990年贫困发生率已控制在3%以下，之后所采用的减贫措施将以保险类工具为主体。
我国的贫困发生率已降到0.6%，远远低于3%的“国际水平”，运用保险工具“恰逢其时”。被誉为“自亚当·斯密以来在经济学界最受人尊敬的道德哲学家和政治经济学家”的诺奖得主哈耶克，就曾将建立完善保险体系置于政府法定责任的高度加以强调，政府应当“强制推行大幅覆盖的保险体系”。
换个视角，运用保险工具管理贫困风险，还是实现社会风险(贫困风险属于社会风险)管理创新和强化社会管理功能的重要途径。瑞士再保险研究院先后发布的《保险扶贫的理论与实践：中国案例》和《保险业：为新兴市场创造价值》研究报告均显示，在提升社会风险管理有效性方面，保险工具扮演了重要角色。
保险工具之所以如此重要，主要是因为它是以保险事件的触发为前提条件的，因而能够确保其理赔资金的精准度和有效性。运用保险工具管理贫困风险，其实就是借用了保险工具的这一机制原理，通过将其作为财政扶贫长效机制的构造主体，运用“财政+保险”财政扶贫长效机制达到财政扶贫资金边际改进和效率提升之目的。全国首个整县推进“脱贫路上零风险”项目的兰考县，县政府投入1000万元财政扶贫资金为全县23275户贫困家庭、77447人的贫困人口购买了一揽子保险服务，撬动高达84亿元的风险保障，财政扶贫资金效应被放大800多倍。
除此之外，运用“财政+保险”财政扶贫长效机制，能够做到扶贫绩效与其帮扶效果间激励相容。在单一的财政工具下，扶贫主体最为关心的是付出了多少钱、帮扶了多少人(或完成了多少扶贫项目)，而不论其是否属于最该帮扶的人及其帮扶的效果如何。究其原因，就在于扶贫绩效与其帮扶效果之间缺乏激励相容机制。通过适当的绩效评价“倒逼”机制固然可以起到一时的改进作用，但不能从根本上解决激励相容问题。而“财政+保险”财政扶贫长效机制与其迥然不同，这是由保险工具的机制原理和本质特征所决定的，保险机制的互助共济机制和社会管理功能在本质上与激励相容机制完全契合，自然也就“不用扬鞭自奋蹄”了。 (作者系民建湖南省财政与金融委员会委员;广州大学大数据治理研究中心研究员)
