■ 杨孟著
新冠肺炎疫情爆发后，众多爱心人士、个体经营者、企业法人、社会公益组织等纷纷行动起来，为武汉等疫区奉献爱心，捐赠了大量钱款和口罩、防护服、食品、医用器材等急需物资，为打赢新冠肺炎疫情防控阻击战做出了重大贡献。尤其是实物捐赠，更是凸显了钱款捐赠无可替代的独特优势。但与此同时，面临此次疫情大考，我国慈善捐赠制度也暴露出不少“短板”，新冠疫情正在呼唤慈善捐赠制度“变法”。
明晰慈善捐赠行为约束条件
《中华人民共和国慈善法》(以下简称慈善法)第三十二条规定，“捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。”尽管现实中存在着大量的诸如高校接受校友和社会人士捐赠等“直接向受益人捐赠”行为，但仍需要对捐赠行为的约束条件予以明确界定。这是因为，并非所有的捐赠行为都适宜于“直接向受益人捐赠”，如“条件捐赠”、利益输送，以无偿捐赠为名行积累个人声誉、投机套利之实等。之所以做出这样的制度安排，主要是基于从源头上确保国家税收不被人为肢解的考虑。这也即我国现行《增值税暂行条例实施细则》第四条明确仍将企业用于公益性捐赠的“自产、委托加工或者购进的货物”视同“销售货物行为”的原因之所在。
但因噎废食，一股脑地将其中真正用于公益性捐赠的“自产、委托加工或者购进的货物”都排斥在外的做法也是欠妥的。如面对此次疫情，企业若以“自产、委托加工或者购进的货物”无偿捐赠疫区，不仅得不到分文的补偿，反而还要平白地交上一道税，这于情于理都是说不过去的。无疑，通过适当的税收制度安排(下述)，取消公益性实物捐赠视同“销售货物行为”的规定，做到真实的公益性实物捐赠免税和虚假的公益性实物捐赠不免税“两不误”，上述困惑和尴尬即可迎刃而解。
同时，做到了实物捐赠税收制度安排的“两不误”，也就意味着做到了国内国外税收国民待遇原则的“两不误”。所谓税收国民待遇原则，是指在同等条件下，外国居民或产品所享受的税收待遇应与本国居民或产品所享受的税收待遇相同，即无差别待遇。我国现行《增值税暂行条例》第十五条“下列项目免征增值税”中包括“外国政府、国际组织无偿援助的进口物资和设备”，也即“国外”公益性实物捐赠免征收增值税。因而，唯有做到实物捐赠税收制度安排“两不误”，才能使得“国内”与“国外”前后呼应、相互匹配，真正做到税收国民待遇面前“无差别”。
补齐税收优惠政策“短板”
应对突发疫情等紧急求助行动，其财力主要来自政府公共财政支出，接受社会慈善捐赠，可以节省政府公共财政支出，其实质是对政府公共财政支出的替代。这种“替代效应”，也即慈善捐赠实行全面税收优惠政策的理论依据之所在。目前，实行慈善捐赠税收优惠政策，已成为国际上的通行做法。
慈善法第九章“促进措施”部分第七十九条至第八十一条，分别就慈善组织、捐赠人、受益人，以及慈善资金投资增值收益相关税收优惠政策作出“依法享受税收优惠”的规定。其意是指，现行税收制度已有规定的，从其规定。而我国现行的慈善捐赠税收优惠政策还“犹抱琵琶半遮面”，远不适应当前我国社会公益事业发展的需要，亟待通过优惠种类、力度和覆盖面全方位改革，尽快补齐慈善捐赠税收优惠政策“短板”。
一是，对于个人慈善捐赠支出，应按其货币资金数额或实物物资评估价值，视同“专项扣除费用”在《个人所得税法》中予以明确，实行个人所得税全额抵扣政策。
二是，修订《企业所得税法》有关超过12%的部分不予扣除的限制性条款，实行企业慈善捐赠支出所得税前扣除税收优惠政策。
三是，修订现行增值税制度有关企业用于公益性捐赠的“自产、委托加工或者购进的货物”视同“销售货物行为”条款，在所赠货物通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门等法定程序鉴定，且虚假公益性实物捐赠行为适用《税收征收管理法》相关处罚条款的前提下，实行增值税减免优惠政策。
四是，慈善捐赠资金累积余额用于购买国债、股票等投资性权益资产的，应对其交易与投资收益分配环节的相关税收实行较低税率或税收减免等优惠政策。
完善慈善捐赠监督机制
慈善法第八十八条规定，“县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导。”从强化慈善捐赠活动监督管理的角度考察，应将制度的制定者与制度执行效果的评价者和监督检查者适度“分离”，让独立的第三方监督主体派上用场。我国《审计法》第二十三条明确规定，“审计机关对政府部门管理和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。”可见，慈善捐赠早已被纳入国家审计监督的范围。为此，应考虑在慈善法第十章“监督管理”部分补充增加“慈善组织应当依法接受审计部门的审计监督”条款，以增强慈善捐赠监督机制的有效性。同时，为确保审计监督检查的质量和效果，还应进一步明确将慈善组织年度财务会计报告，开展募捐活动和接受捐赠情况，慈善财产的管理和使用情况，慈善活动项目开展情况等内容纳入审计监督的范围。
此外，慈善法第八十三条规定，“各级人民政府及其有关部门可以依法通过政府购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务。”但对于慈善组织与非盈利组织之间业务内容相似而性质截然不同的界限并没有做出进一步的界定，这对于促进慈善事业健康发展和实施精细化管理是十分不利的，有必要借力内部监督机制修弥制度空区，堵住行政管理费用支出管理漏洞。一是对于慈善组织从事公益事业等慈善活动所需款物中来自于捐赠人慈善捐赠的部分，其相应的从政府购买该慈善活动项目服务中所取得的价格补贴(购买服务收入)，应全部用于慈善事业，不得用于行政管理费用支出或挪作他用;二是强化慈善组织行政管理费用来源、支出和使用管理，明晰善款善物管理与行政费用支出管理之间的界限，遏制管理费用过度膨胀和侵蚀善款善物及其资金增值收益行为，最大程度保护捐赠人和受益人的合法权益。
(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员、广州大学大数据治理研究中心研究员)
