■ 代薇
2019年10月22日，国务院发布《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)，该条例将于2020年1月1日施行。《条例》的出台不仅体现我国已在顶层设计层面为优化营商环境提供立法保障，更是为四川进一步细化、推行优化营商环境立法提供基调和方法论。
一、 地方立法是优化营商环境的关键要素和现实保障
营商环境作为一个中性的静态概念，从其字面上讲即商事主体经营商事活动的境况、条件之总和。而优化营商环境则是一个动态的过程，在该过程中，立法既是重要保障更是关键要素。从某种程度上言之，优化营商环境的过程即地方立法不断完善的过程，而地方法律规则的完备过程亦促进营商环境的不断改善。因而，以高质量地方立法优化四川营商环境具有可行性与必然性
首先，地方立法优化营商环境具有可行性。我国《宪法》《立法法》赋予了地方立法权，有权进行立法的地方立法机关可根据地方区域之实际情况做出具体规定事项。《条例》就优化营商环境主要做了市场主体保护、市场环境优化、提升政务服务能力和水平、规范和创新监管执法以及加强法治保障的制度安排。上述安排并不涉及地方立法的禁止性事项，故而，在《条例》项下，四川地方立法可以结合地方实际，进行相应的地方立法。就现阶段各个地方的立法情况来看，辽宁省、天津市、吉林省、黑龙江省、阜新市、陕西省、辽阳市均以地方性法规的形式进行了优化营商环境的地方立法。
其次，地方立法优化营商环境具有必然性。从中央部署层面来看，2019年11月27日，国务院总理李克强召开国务院常务会议，主要就部署实施《条例》做出进一步安排。会议中明确要求各地各部门要抓紧出台《条例》配套措施，此即要求地方立法机关根据《条例》就优化营商环境做出细化规定;从我国各地营商环境的实际情况来看，我国各地的营商环境不同，且经济发展不平衡，由此导致无法以一部中央法规对全国各地的营商环境进程行具体规定。而地方立法较之中央立法具有更强的灵活性和针对性，故而，在优化四川营商环境过程中，地方立法机关应当根据本地区实际进行针对性立法，以点成面，为全面优化四川营商环境做足地方准备。
二、 优化四川营商环境的地方立法所存在的问题
现阶段关于优化营商环境的地方立法主要有三种表现方式：其一，以地方性法规的形式制定当地优化营商环境条例，如《辽宁省优化营商环境条例》《吉林省优化营商环境条例》等;其二，以行政规章的形式制定优化营商环境办法或实施方案，如《温州市优化营商环境办法》《沈阳市优化营商环境办法》《丽江市优化电力接入营商环境实施方案》等;其三，以其他地方性法规或行政规章推动构建优质营商环境，如《四川省企业和企业经营者权益保护条例(草案)》①。从以上立法现状来看，目前四川优化营商环境的地方立法主要具有以下特征：
1.立法规划缺乏。在《条例》出台之前，各个地方为招商引资各自为营，地方各部门亦是各行其是，由此制定的很多暂行条例、暂行办法及优惠政策等缺乏科学全局的规划，经常出现地方性法规和行政规章之间、地方性法规之间、行政规章之间冲突，最终导致相关规范性文件难以落到实处，浪费立法资源。《条例》出台后，为各地理顺相关立法和规章提供了新思路，但仍有待于各地进一步根据《条例》的立法原意和规范框架对相关四川地方性法规和规章进行动态的立改废活动。
2.立法相对滞后。中国法治的发展滞后于经济的发展，尤其在日益变化的商事活动中，地方立法往往滞后于市场经济的发展和改革创新的实践需要。但在优化营商环境过程中，健全的法律制度是优质营商环境的应有之义，这就要求地方立法应当具有前瞻性。
3.立法质量不高。在现阶段，很多地方立法的质量参差不齐，缺乏民主性、科学性，针对性。同时，还存在地方和部门立法保护主义。在营商环境中，地方立法保护主义主要体现在妨碍商事主体公平竞争，差别设置准入机制等。而部门立法保护主义主要是指在制定行政规章或其他规范性文件中强调政府部门的权力和利益，可能导致行政机关过度干预商事活动。
三、 提升地方立法质量，优化营商环境
(一) 以《条例》为标准，构建科学化系统化的地方立法体系。
首先，对标《条例》体系内容。优化营商环境是一项系统工程，不可有所偏废。地方立法机关应当着重注意优化营商环境立法的整体布局。《条例》是对我国近年来优化营商环境经验和做法的总结，同时作为中央所制定的行政法规，对地方立法具有指导意义。参照《条例》所确定的立法体系，地方立法应当以市场主体、市场环境、政务环境、监管环境以及法治环境为助推优质营商环境的出发点和落脚点。并对以上要素在本地的实际情况展开充分调研和考察，清理本地相关现行有效的规范性文件，将冲突或矛盾的规范性文件依法进行修改或废止，同时，结合本地实际需要加快出台其他有助营商环境优质化的规范性文件，使本地地方立法系统化。其次，遵循《条例》原则方向。地方立法应当遵循《条例》所确定的基本原则和方向，明确优化营商环境工作应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。② 第三，细化《条例》内容。地方立法应当积极推动《条例》的落实，其中最主要的任务即完善地方相关配套措施，即制定地方相关立法。地方立法机关或相关行政部门应当通过具体的法律实施基准将《条例》予以细化和具体化，如《条例》中规定要推动知识产权快速协同保护机制，则相关行政部门可就推动知识产权快速维权援助平台做出具体分工和要求。
(二) 以实践为基础，创新营商环境地方立法的工作机制。
地方立法的民主化、科学化、专业化的水平高低，直接影响营商环境的优劣。优化营商环境是一个系统的过程，其要求健全的法治，因此地方立法必须克服立法的滞后性，同时亦不能没有根据的“乱”立法。创新立法工作机制应当兼顾如下三方面内容：其一，立法和实践紧密衔接。地方立法不仅要紧扣中央关于优化营商环境的决策部署，同时亦应当扎根当地优化营商环境实践，及时启动相关立法工作;其二，立法过程保证民主化。营商环境关系商事主体的切身利益，同时为保证立法的科学、民主，在立法过程中可通过书面函件、召开听证会、论证等多种形式充分听取民众尤其是商事主体的意见;其三，应当留有监督渠道。经济发展日新月异，商事活动复杂多变，立法中应当事先考虑到在静态制度不能满足商事需要的情况下，如何及时废止。此即要求立法过程中充分考虑事后监督问题，提前确立监督主体及其权限，在制度有碍营商环境发展时，能及时得到反馈。
(三) 以问题为导向，制定质量高实效强的地方立法规范。
优化营商环境的地方立法应当以市场主体的权利为核心，以商事主体的合法需求为导向。结合我国现阶段营商环境中的普遍问题以及地方具体情况，地方立法助推优质营商环境应当着重强调以下几方面：
一是政务环境方面，克服部门保护主义，坚持深化“放管服”改革。限制政府权力，清除政府不必要的干涉，均是释放商事主体活力的有效途径。这就要求地方立法首先应当以构建有限政府、服务型政府为目标，进一步推行权力清单制度，通过可量化的规定和制度，将行政责任具体化、明确化;其次，地方立法应当以营造优质、高效的政务环境为导向，精简审批事项，提高办事效率，减免政府收费;第三，地方立法应当关注的产权登记、涉税事项等重点领域，结合本地实际情况，制定相关规范性文件规范政府在重点领域中的服务形式和服务效率。
二是竞争环境方面，克服地方保护主义，构建公平开放的竞争环境。地方保护主义古已有之，且现阶段仍然是影响构建公平营商环境的突出问题之一。区别设置行业准入、资质标准同样亦有违公平竞争。地方立法立足于地方，在地方保护主义方面应当尤为予以克制，平等对待市场主体，客观立法，清理纠正歧视性的行业准入和资质标准。同时，对于市场中的有违公平竞争的行为如垄断、假冒伪劣等不正当竞争的行为，地方立法应当在事先确立相关的监管或处罚制度。
三是市场环境方面，营造规范有序稳定的市场环境。市场主体的商事活动离不开市场环境，市场环境是否有序稳定是影响市场交易，商事主体的重要因素。在此方面，地方立法可通过立法确定营商环境的价值目标和基本规则，以公开规范性文件的形式奠定有序稳定市场的地位。其次，地方立法可通过规范交易行为以确保市场环境的有序性和稳定性。现阶段在优化营商环境的大前提下，市场交易中关于知识产权的保护是薄弱环节，地方立法应当根据本地实际，制定鼓励市场主体自主创新，严惩侵犯知识产权行为的相关规定以规范市场。
(本文是四川省社会科学院《立法与行政法学》优长学科建设项目(项目批准号18XK006)阶段性成果。作者主要研究方向：商事立法。)
① 《四川省企业和企业经营者权益保护条例(草案)》于2019年11月26日提请四川省十三届人大常委会第十四次会议审议，其第一条明确“为了保护企业和企业经营者的合法权益，优化营商环境，促进经济社会持续健康发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。”
② 《优化营商环境条例》第四条。
