■ 燕蕊桦
一、问题的提出
在我国，现行立法就“公共企业”这一概念还未明确确立，理论界及大多数人民群众最多的是以“涉公共利益企业”进行表述，而关于涉公共利益的企业类型又众说纷纭，没有统一标准。同时，随着社会经济的发展，公共产品的供给已经从政府单一模式走向了政府与第三方企业(即公共企业)相互合作的二维模式。因此，基于公共企业的产品属性，笔者认为，用“公共企业”来指代生产和提供公共产品的企业效果更佳。因为，“公共”二字已经足以彰显该类企业的“公益性”色彩以及其所肩负的“履行公共服务”的职责所在。
在笔者看来，现阶段，我国公共企业难以满足社会公众需求的深层次原因主要是公共企业法律制度的缺失。新近通过的《民法总则》将法人划分为营利法人、非营利法人以及特别法人。在我国，公共企业因其“公益性”特征，不得以营利为目的，因此，不属于“营利法人”;同时，公共企业又基于其“经济人”本性，在产生利润时可以向投资者(尤其是私人投资者)分配利润，因此，亦不属于“非营利法人”;此外，《民法总则》规定“机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人”，因此，公共企业亦不属于“特别法人”。公共企业所提供产品的公共性，表明了其在经营中具有明显的“公法性特征”，但其同时作为市场主体之一，又具有追求效率、追求利益的“私法性”特征，这使得公共企业成为一种“公、私法人属性”兼具的“特殊法人”或“中间法人”。而我国目前还没有针对公共企业的专门规则，此种法律制度的缺失会导致公共企业在履行“公共服务职能”与追求“经济利益”之间的失衡。因此，如何界定“公共企业”法律属性显得尤为必要。
二、确定“公共企业法律属性”的必要性
1、政府与公共企业间的委托合同关系。履行公共服务、为公众提供公共产品系政府之职责。然而，政府履行该职责并非要求政府必须亲力亲为，其可通过委托第三方企业间接履行。当政府将本应由自己履行职责委托给第三方企业时，其则与第三方企业之间形成委托合同关系。此时，第三方企业因接受政府委托履行公共职能具有了“公法人”属性，同时，基于自身的市场主体性、逐利性属性又兼具“私法人”属性。而我国法律关于此类公共企业的法律属性未规定，这使其因没有法律的定性和约束而游离于法律之外，游离于政府与市场经济之间以追求自我利益的最大化。当其需要政府的政策支持时，强调自身的公益性属性以获得政府的优惠政策支持，而当需要追逐经济利益时，则又强调自我的私法人属性。因此，为了避免此种情况的出现，对公共企业的法律属性进行明确界定显得尤为必要。
2、政府与社会公众之间的受托关系。基于社会契约论，公权力的出现来自于私权利的让渡。社会公众基于社会契约推选出各类公权力行使机关，政府作为公权力行使机关之一，其应当基于该社会契约向自己的委托人(即社会公众)提供公共服务及公共产品。政府将该职责委托于第三方企业行使，依旧不能改变其与自己的委托人之合同的相对性，当公共产品供给不当时，社会公众仍可依合同的相对性要求政府承担相应的责任。
3、公共企业与社会公众之间有偿服务合同关系。公共企业基于与政府之间的委托合同关系，向社会公众提供公共服务、公共产品。其履行公共职责的资金一大部分来源于政府的财政补贴，另一部分则来源于与社会公众就公共服务及公共产品的有偿交易。因公共企业具有“公法人”属性，这就要求企业在履行职责时，要提高供给效率、增加信息的透明度、不可随意中止甚至解除合同。同时，基于公共企业的“经济人”属性，其在提供公共产品时必然会追求利益的最大化，这就要求其委托人(即政府)加强监管，以保证公共产品价格合理，从而有效维护公权力主体(政府等)与私权利主体(即社会公众)之间的契约关系。
综上所述，公共企业在履行受托职责时，会涉及与政府、社会公众之间的利益，具有“公益性”和“私益性”特征。因此，公共企业的经营规则以及政府针对公共企业的监管必然不同于普通市场主体。故明确公共企业的法律属性极为必要。
三、公共企业法律属性的界定
(一)制定专门的《公共企业法》
基上述分析可知：1.公共企业既不属于公法人，又不属于私法人，既不属于营利性法人，亦不属于非营利性法人。其因职责来源的公法性以及追求利益的私法性具有“特殊法人”的属性。因为我国最新通过的《民法总则》在“特别法人”一章中并未纳入公共企业，因此，针对公共企业的概念以及法律属性、规制方法等，在我国法律中尚处于空白现状。2.公共企业具有“经济人”与“私法人”的双重属性，法律制度的缺失导致公共企业在履行“社会公共服务职能”与追求“经济利益”之间的失衡。
因此，为了更好的规制公共企业，保证公共企业合理、有效的履行受托职责，以解决公众对公共产品需求日益增长与公共产品供给不充分之间的矛盾，立法者应抽象出公共企业所具有的共同性特征，制定《公共企业法》，以明确其概念、职能、法律性质以及设立条件和程序、责任承担方式等，以弥补当前针对公共企业的立法空白。
(二)针对已颁布实施的《民法总则》第九十六条做扩大解释
现行《民法总则》第九十六条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济法人、城镇农村的合作经济法人、基层群众自治组织法人，为特别法人”。该条以全面列举的方式规定了特别法人的类型，因公共企业兼具“公法人”与“私法人”属性，具有“特殊法人”性质。因此，可通过扩大解释将其纳入《民法总则》“特别法人”章节。
结语
经济基础决定上层建筑。随市场经济之发展，公共企业已作为新型的代替政府履行提供公共服务、公共产品职责的市场主体出现，而我国法律针对其法律属性未作出较为明确的规定，导致公共企业因缺乏法律规制而游离于法制之外，公共产品提供效率低下、定价不合理等问题频出。因此，为了提高公共产品的供给效率，促进公共产品的有效供给，弥补公共企业法律制度的缺失，亟需界定公共企业的法律属性。
(作者单位：四川省社会科学院 )
