——从成都以效率为导向的国资经营评价制度改革谈起
■ 成都市国有资产监督管理委员会经营评价与监督处处长 曾令平
南京卓远资产管理有限公司总经理 吴健
随着《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》圆满收官，职能条线的模块化改革已全面完成，新一轮深化国资国企改革提升行动方案应如何谋划、靶向何方，已成为备受关注的话题。
根据习近平总书记近期在《求是》杂志发表的署名文章《当前经济工作的几个重大问题》，改革的重点要根据形势变化，放在“提高核心竞争力”和“增强核心功能”上。相较于央企、省属国企，功能属性更凸显、企业属性在一定程度上有所弱化的城市国企而言，无论是核心竞争力的提高，还是核心功能的增强，均要回归它的根本属性——服务于城市的高质量发展。二十大报告提出高质量发展要“实现质的有效提升和量的合理增长”，区别于以往的“质的稳步提升和量的合理增长”，从“稳步”到“有效”，表明城市发展将更注重质的提升的效率性。这意味着城市国企的改革将更强调以效率为导向，改革的抓手将落在与发挥城市战略支撑作用要求相匹配的核心竞争力建设与提升上，而改革的方式方法也不再是修修补补的政策调整，应是以提升整体改革效能为目标的系统性创新，将政策和要素资源汇集到更重点的环节，发挥更大的效用。
以效率为导向的国资经营评价制度则是成都站在城市战略引领的视角上提出的城市国企改革实践样本，它更注重改革的整体性，坚持从国企功能的二重性出发，通过战略支撑、市场经营、资本运营、专业运作、现代治理、创新转型六个维度的综合评价，推进国资改革发展能力的建设。目前已经过三年多的改革实践，形成了“评价诊断—考核倒逼—改革突破”工作闭环，将为城市国企推进系统性改革带来新思路，助力城市的高质量发展。
一、城市高质量发展对国企改革提出新要求
随着经济社会的发展，我国大部分城市已处于工业化中后期，呈现出由高速增长转变为高质量发展的趋势特征，依托传统的土地金融发展模式已越来越难以维持过去的增长态势，这也可以从我国近40年经济增长曲线的波动形态得到一定的印证（如图1所示）。事实上，这一阶段破题的关键就在于如何通过资源要素的再组织、再配置、再赋能，最终实现新动能挖掘与增长的可持续运行，而这也正是城市国企改革发展的着力方向。因而，我们认为城市国企的改革并不能盲从，应该结合城市发展的趋势预判及其与配置方式之间可能存在的问题，因地制宜地推进。
图1 我国GDP增长率（1979-2021，离差值）
（一）城市发展由资本驱动向运营驱动转变，“资本深化”倒逼城市国企效率提升。其实，资本驱动增长模式的背后是土地金融与基建投资，它的底层逻辑是增量扩张时代，通过改善新增资源要素在城建领域不同部门之间、不同主体之间的配置效率，获得增量收益，从而实现经济增长，但是这种模式不可避免地会带来“资本深化”，即资本形成速度受制于边际报酬递减规律导致增长并不可长期持续。通过观察，可以发现过去在基建竞赛中取胜的城市，在向运营新模式转换的短期承压下，往往会呈现出增长乏力的问题，如本质仍依托投资驱动推进腾笼换鸟和过度依赖债务融资推进基建刺激的相关城市（如图2所示）。那么对于这些城市，要如何摆脱“资本深化”影响？我们认为可选择的路径主要涉及两个方面：一是从宏观趋势来看，结合城市发展阶段及市场信号，积极挖掘产业新动能。正如“起飞”理论所提到的，经济要实现起飞，必须满足较高的积累率、拥有起飞的主导部门、建立起能保证起飞的制度等三个条件，因而，在前路尚不明朗之际，需要城市国企作为市场化补偿功能的提供者，在政府的指导下提高资源配置效率，通过资源要素的集聚、整合、赋能，为其启动积累力量；二是从微观主体来看，倒逼城市经营理念由过去的重资产布局向综合运营转变，如依托重点项目、重点载体构建新场景、新业态，提供投建营一体化服务，提高运营效率。
图2 34个城市2008年-2021年GDP增长率均值与投资/产出增长率均值分布情况
备注：1、考虑到部分城市尚未迈入到以运营效率提升为导向的发展阶段，在此主要根据城镇化发展规律，在一线、新一线、二线城市中，以城镇化率超过70%、人均GDP超过8万元为标准，筛选出北京、上海、广州、深圳等34个城市作为典型城市，进行观察分析；
2、投资/产出增长率，投资考虑到数据的可获得性，主要采用全社会固定资产投资；产出为支出法国内生产总值；
3、数据来源北京、上海、广州、深圳等34个城市统计年鉴。
（二）城市产业分化格局日益显著，发展的异质性要求城市国企向生态型、资本控制型企业转变。这一轮的产业竞赛主要呈现以下趋势：一是区域属性较强的行业，如建筑、商贸零售、食品饮料等，在人口大迁移的影响下，成都、武汉、杭州、西安、长沙等新崛起的人口加速净流入的地区迎来收益回归，表现出明显的阿尔法收益，而在北上广深等地区表现有所走低；二是关系民生福祉的功能性行业，如水、电、气、污、园等，更加突显以人为本的理念，但不同城市推进策略与路径有所不同。如发达城市上海将重心放在跟资本市场、智慧化应用场景、产业生态资源的嫁接上，通过国际国内多种资源的统筹应用，强化与提升公共服务的区域品牌；发展中城市成都则将重心放在服务的标准化、社会公众满意度水平的提升上，通过标准清单的制定，提供高品质的公共服务；三是战略新兴产业，在建圈强链、3060双碳等战略的叠加影响下，更加成为各城市争相发力的主要方向，如新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保等，但是这些非以短期盈利为导向的前瞻性产业的布局，需要城市国企作为落实产业政策的重要杠杆力量，发挥产业引领作用。不过从上也可以看出，不同城市的产业转型升级的诉求并不一致，那么城市国企要如何在不确定条件下优化自身的核心竞争力？资源获取能力决定着企业市场地位和和行业话语权，通过不断整合更新产业生态圈所需的资源池以强化竞争优势，向生态型企业、资本控制型企业迈进是一个不错的选择。不过在此过程中，城市国企要加强资源要素整合升级的敏锐度，既要加强对高溢价资源的战略储备，也要对数字资源、流量资源、创意资源等新兴要素资源进行战略捕捉，还要政府提供相匹配的政策资源。
二、下一轮城市国企深化改革谋划的背后逻辑
正如詹姆斯·米德所洞见的，“公有资产的市场收益可以降低对税收和国债的过度依赖，提高整体经济效率”，城市国企作为宏观政策逆周期调节的重要手段，在经济承压、稳增长的背景下“压舱石”作用将尤为突出、改革任务也将更为迫切。但是不同城市国资国企改革的出发点、发展阶段、所面临的问题均有所不同，这就导致很难把各地改革放在一个统一的坐标体系中统筹考虑，各城市要构筑适合自身发展的改革逻辑与路径。
在剔除掉类似行政效率、发展理念等非市场化因素后，我们认为城市国企的改革关键在于构建个性化的价值创造模型（如图3所示），在构建过程中要注意以下问题：
一是顶层设计，重在解决价值创造场景、改革功能定位以及二者关系机制捋顺的问题。如前文提到的战略新兴等产业的优化升级需要城市国企提供引领与支撑服务这样的顶层设计，在不同发展阶段城市的定位与推进策略是不一致的，如对于经济发展成熟度高、城市治理开放度较高的区域而言，城市国企更接近市场，产业引领的功能定位往往与市场化整合并购、基金运作、产业联盟密切地嫁接在一起，这时需要政府更多地在授放权管理、营商环境优化、平台建设上下大力气，如长三角地区；而对于经济发展成熟度不高、城市治理开放度相对一般的区域而言，城市国企更接近政府，产业引领的功能定位在很大程度上与招商引资、产业孵化载体建设紧密地联系在一起，政府则需要做好对企业投资行为的指导与监督管理，以防范债务风险。因而，如何处理好地方政府与城市国企之间的关系，厘清国企的经济责任与社会责任，推进政策要素资源的高质量供给至关重要，而这需要以更完善的城市国企功能分类改革为前提。
二是改革模式，重在解决与顶层设计之间的动态调整机制与可持续创新问题。只有能够持续创造价值的改革才是成功的，因而改革是动态的，需要在政府与市场、城市战略性功能监管调控与国企竞争力提升、改革主基调与改革事项的轻重缓急的动态平衡中寻找统一。从横向来看，改革模式要因时而动、因势而变，否则改革将成为无根之木、无的之矢，因而改革需要建立动态调整机制，定期对改革目标与改革成效作为评估，并以此作为下一轮改革的基础；从纵向来看，改革模式要与各城市改革的实际进展相关联，是一个不断上台阶的过程。目前，各地的改革进展并不一致，有的还处于历史遗留问题清理阶段，主要精力可能还在化债上；有的进入市场化阶段，已在探索市场化经营机制，如任期制与契约化管理、中长期激励机制等；有的已迈入创新发展阶段，不断地推进组织管理创新、产品业态创新、流程制度体系创新，以应对外界的不确定性风险。这些进展阶段一旦错置，将阻碍改革的进展、导致效率损失。
三是保障机制，重在解决“地方敢闯、企业敢干”的正向激励问题。“地方敢闯、企业敢干”归根到底是人敢闯、是领导干部敢干，因而需要政府设计一套体现正向激励的考核评价机制、容错纠错机制，来激励他们敢于担当作为、勇于改革创新。
图3 城市国企改革的基本逻辑
三、 城市国企改革的实践案例——成都案例解析
成都开展国资国企改革的策略内在逻辑可以概括为，在“培育一批体现城市实力、具有行业影响力和国际竞争力的国有企业”的战略目标下，以尊重城市发展规律与市场规则为前提，以价值创造作为突破点与切入点，通过构建以效率为导向的国资经营评价制度，推进城市国企的全面体检，在充分识别价值创造场景的同时，以问题为靶向精准赋能城市国企，推动政策资源的高质量供给和要素资源的高效率配置。
（一）注重国企战略引领的核心功能，立足功能分类，明确价值创造路径。目前成都国有企业80%以上资产和业务集中在传统基础设施、公共服务等功能性投资领域，市场业务和优势产业支撑力不足，对先进制造、现代物流、数字经济、绿色低碳等关键领域的投资引领作用发挥不充分，国企实力、效益水平与城市能级不够匹配，在此背景下，成都提出“战略引领”“效率导向”的改革思路，从战略支撑、市场经营、资本运营、专业运作、现代治理、创新转型六大维度开展评价（如表1所示）：一是根据城市国企服务城市发展、参与市场竞争两大功能分别确定改革的方向导向与评价类别，其中，竞争性业务以提高价值创造能力和投资回报水平为总体导向，功能性业务以城市整体利益和企业利益相结合，长远利益与短期利益相统一，政治效益、经济效益、社会效益、生态效益相协调为总体导向；二是考虑到成都发展阶段，行政功能与市场化功能一体化运作方式更为可行，评价的重点放在战略支撑及与战略支撑相匹配的核心竞争能力优化上，通过评价指标权重的设置，强化改革的价值创造路径设计，如处于发展转型期或所处行业市场竞争激烈的企业，专业运作和创新转型才是其提高市场竞争地位的关键，因此在开展评价时，这两个领域的评价维度的权重可适当提高。(见表1)
（二）注重多视角的整体价值理念转变，助力国企特色估值体系建设。立足城市国企的双重属性，成都打破了以往的单一股东价值视角，提出要站在所有者、股东方、市场与客户的多元维度整体评价企业的价值。从评价维度看，战略支撑体现了所有者视角下城市国企助推城市发展、履行社会责任的功能导向价值；市场经营体现了股东视角下城市国企效益效率提升带来的市场化价值，并可通过具体指标的调整设置强化改革逻辑的转变，如对净资产收益率、资产效率、成本控制等具体指标的评价，有助于推动国资改革从数量型规模型向质量效益型转变；专业运作、资本运营则体现了市场与客户视角下企业以市场化、专业化手段达成战略目标而得到市场公众认可度的价值，如放大国资功能、做强做大主业等。通过评价指标与标准体系的系统性设置，将战略导向、价值导向、目标导向有机统一，逐层逐级传导出不同主体视角的战略意图、体现整体价值创造逻辑的转变，而这将更有利于国企特色估值体系的建立。
（三）注重评价制度的指挥棒作用，推动国企的集成式改革。“一管就死、一放就乱”一直以来都是国资国企改革的难题，成都依托国资经营评价制度，两个方面做出发力：一是在工作逻辑上，形成以效率为导向的“评价诊断—考核倒逼—改革突破”工作闭环，建立了对城市国企定期开展全面“体检”的制度，通过“周期性评价检验上一阶段改革成效—发现并诊断改革突出问题—以问题为导向倒逼下一阶段改革耙向施策”，为成都国企改革打造了一套自我更新、自我完善的良性循环机制；二是在结果应用上，强化激励约束，将国资经营评价结果作为企业负责人业绩考核、薪酬分配、评优评先、人员任免的重要依据。不仅如此，还提出企业负责人业绩考核应与国资经营评价保持导向一致，企业改进方案落实情况、改进目标完成情况作为业绩考核的重要内容，考核结果与年度绩效薪酬和任期激励挂钩。
四、 对城市高质量发展与国资国企改革的启示
通过研究成都模式，我们发现城市国企的改革普遍聚焦“改什么”“如何改”重点环节领域，在顶层规划设计的指导下，充分发挥城市国企宏观战略性功能与微观垂直化管理抓手之间的媒介与桥梁作用，构建有为政府、有效市场发展的新模式，持续放大国企改革带来的杠杆效应。
（一）改什么：聚焦城市发展新趋势，突出核心功能定位。城市国企改革并不是孤立存在的，通常具有较强的政策意图，要注意发展的新趋势，以及其营造出的新型价值创造场景，这是国企功能分类改革的着力点，也是改革要遵循的客观规律，本质上要解决两个问题，一是功能导向的吸引力，即在符合经济规律的前提下，政府应通过哪些正向激励的设计、哪些高质量政策资源的供给，来有效引导城市国企推进这些注重长期价值、具备发展潜力的业务板块；二是功能支撑的可行性，即城市国企需要具备哪些核心竞争力或竞争优势，才能保障与城市发展同频共振。而要达成这两个条件，则可立足评价制度通过对城市国企进行全面体检的方式推进。
（二）如何改：厘清三大机制，借势通过杠杆效应放大国资功能。可以价值创造为关键抓手，沿着“城市战略—功能定位—产权—企业行为—改革策略”的改革思路进一步抓大放小。不过改革的灵活度是以改革机制的捋顺为前提的，主要涉及以下三个方面（如图4所示）：一是要素资源要如何推进初次配置，问题的核心在于厘清政资、政企的权责界面。理论上可以采用两种方式，一种是通过市场化手段直接向非城市国企配置，另一种是通过功能化手段向城市国企配置，而两个主体都可以通过要素资源的综合运营实现产出。但配置方式的选择与要素资源的特征属性及其所处的行业领域密切相关，如尚属于敏感要素的数据，往往直接向城市国企配置，而运营成效的好坏不仅与城市国企的运作能力相关，还与政府所提供的配套政策保障、数据基础设施建设进展相关；二是城市国企如何推进二次配置，由于城市国企也并非是全能的，所以问题的核心在于在市场上寻找有利于资源要素发挥最大价值的合作伙伴和解决方案，如混改、股权多元化、产业联盟、品牌联盟等方式都是在尝试解决这个问题；三是在不同的行业领域，城市国企如何通过有效的聚势赋能，提高资源配置与运营效率，问题的核心在关键领域的率先突破带动整体业态的发展，可紧紧围绕着产业生态圈的构建，逐步通过资源池的动态更新，突出平台效应，强化竞争优势。
图4 城市国企改革的价值逻辑
