■ 李锦
近日，国务院国资委印发了《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》，其中提到，经对国有资本投资公司试点改革情况的全面评估，招商局集团、国投集团、华润集团、中国建材和中国宝武五家央企正式转为国有资本投资公司。
组建国有资本投资公司，是新一轮国资国企改革的一项重要探索，事关整个国有资本体制的改革。国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。在国企改革三年行动行将收宫的时候公布的招商局等改组为投资公司，标志着国资国企体制改革在实践上向前进了一大步。然而，不能仅仅是把投资公司牌子翻过来，有一些基本问题需要解决。
国有资本投资公司
是体制创新的进展
党的十八届三中全会提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这是新时代改革之初明确的目标。从2013年起，政府工作报告连续多年把国有资本投资经营公司作为国企改革重要任务。
不同于一般的中央企业，国有资本投资公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台，并以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作。
自2014年7月以来，国务院国资委先后在中央企业层面改组组建了中国国新、中国诚通两家国有资本运营公司以及国投公司、招商局集团等三批共19家国有资本投资公司试点企业，形成“2+19”的格局。96家中央企业，有21家进入试点，这意味着改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司的范围已经明确。第一批国有资本投资运营公司，一般会从试点的20个企业中产生。此次正式转为国有资本投资公司的有5家企业，是对试点成果的体现。
2015年8月，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，被视为本轮国企改革“顶层设计”，提出国有资本投资公司和运营公司的运营模式，多次成为舆论焦点。
中国的国有资本投资公司和运营公司是一项体制创新，没有现成的案例可以参考模仿。改组和组建国有资本投资公司和运营公司是国资国企改革向“管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”方向的创新和尝试。国有资本投资公司和运营公司正是本轮国企改革的两大“管资本”的载体。
在2018年全国两会上，国有资本投资公司、运营公司试点被写入政府工作报告，且是十项试点中被唯一写入的，说明高层把这个问题看得很重。当年 7月30日，国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，把这个问题又推进一步。
这几年讲得少了，曾经有一种舆论认为这项改革暂时放下了，不搞了。确实，这是一项世界性难题。因为困难重重，这件事情便蒙上了一层迷雾，扑朔迷离。于是，便有这项改革先放一放的说法出来。
这项改革开始的时候，大家都把目标选项定位在新加坡淡马锡模式。从22号文件公布开始，很多人认为中国投资公司不会采用淡马锡模式，但是新的模式在哪里？又不知道，使得人们觉得这项改革很难。中间，也有议论认为国企监管的三层框架不再提出的说法。所以，这件事情处在疑惑的状态，人们对此多有疑虑。
试点已经八年的国有资本投资、运营公司改革，现在公布招商局等五家改作为投资公司，意味着这件事情取得突破性进展，完成阶段性任务。
对曾经有过猜想的回应
国有企业改革的40多年里，如何疏通国有资产管理体制固有的“政企不分”症结，始终是矛盾和焦点。
在这项改革开始的时候，笔者曾经提出这是国资国企改革“牛鼻子”的观点。上接国资改革，下接国企改革，这是国资改革和国企改革的中心枢纽，是一个连接点，于是，笔者提出三层框架的观点，认为在国资委和企业之间有了投资经营公司的框架。国有资本投资公司改革，上接国资改革、下接国企改革。国有资本投资和运营公司是在国有出资机构(国资委)和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本投资运营的法人，其作为连接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢在国有资本监管中处于承上启下的地位，［紧转P2］
一方面接受国有资本出资机构的委托，保证国有资本的保值增值，另一方面作为控参股企业国有股权的代表行使国有股东的权力。
笔者还提出“切两刀”的观点。就是在国资委和企业中间切一刀，在国资国企的董事长和总经理，也就是在所有权和经营权之间切一刀。因为很多改革还没有深入下去，很多问题还需要展开。
实际上在这个问题上，笔者有三个观点，形成123框架。可以这样概括：
一个枢纽：上接国资改革，下接国企改革，承上启下，中心枢纽；
切两刀：在政府和企业、在所有者与经营者之间切两刀。
三层框架：国资委、投资经营公司、企业。
为什么两类公司改革试点对国有企业改革全局具有重大意义，这要从两个层面上理解。
第一个层面，改革国有资本授权经营体制是国资体制的核心。党的十八届三中全会首次提出了国有资本投资、运营公司的概念，并为其赋予了“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”的历史重任。党的十九大报告指出“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”，标志着国资授权经营体制改革进入一个新阶段。深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，可以推进国资管理机构职能和监管方式转变，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，明确权责清单，为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，完善国有资产管理体制创造条件。
第二个层面，国有资本投资、运营公司改革是国有资本授权经营体制改革的核心。2015年印发的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确指出，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则，理顺授权双方主体之间的信托责任关系，加大国有资本授权的力度，国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间的“隔离层”，落实国有企业独立自主经营的市场主体地位，可以更有效激发企业内部的活力和创新力。
授权经营体制改革中的“授权”是指将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。从2014年试点开始以来，改革围绕着“与国资委、出资企业的关系，国有资本专业化运营的路径，内部市场化管理机制”三大问题展开了积极探索，在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了一批经验。这些信息的透露，使得人们产生许多联想。这些经验重点是发挥国有资本投资、运营公司的职能与作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，而在放权授权方面没有更多信息透露。
授权放权是试点的核心。通过以资本为纽带，建立权责利相统一的授权链条。第一步是在整个国资监管系统中形成三层授权框架，国资委统一履行经营性国有资产监管职能，由国有资本投资、运营公司直接履行出资人职责，企业是经营者。第二步是合理确定政府、国有资产监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业四个层次的权利边界。第三步是确定授权代理链条，并予授权。第四步是建立授权监管闭环体系。
从这两天报道的五家投资公司挂牌看，很多事情已经有了结果。是管资本的监管体制的重要成果，也是国企改革的重要成果。
从这几年试点的情况来看，这五家企业基本上是经济治理最好的企业。各个方面过得硬，企业本身就非常好。
今后，国有资本投资公司会发挥大作用。不仅在探索新体制、新机制、新模式上有先天优势，在产业发展选择上也具有更大的灵活性。可以灵活选择国有资本投向，并适时根据投资标的的运营表现进行国有资本投资的调整。因此，国有资本投资公司按照市场化原则，本着做实做大做强战略新兴产业的思路，着力开展战略新兴产业关键技术攻关突破，以技术进步推动产业更快更好发展。
在公布中国宝武、华润集团、招商局集团、中国建材和国投集团五家央企正式转为国有资本投资公司时，还宣布航空工业集团、国家电投、国家能源集团、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、中粮集团、中国五矿、通用技术集团、中交集团、保利集团和中广核等12家企业继续深化试点。其他4家没有公布是否不再试点。
其实，在省级层面，在2013年至2021年底，全国有36个省级国资委改组组建了超过150家国有资本投资运营公司，在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。广东、上海、天津等地是走在前面的，也有经验在披露。
对投资公司改革成果的期待
此次正式转为国有资本投资公司的有5家企业，在多大程度上展示试点成果，还有待于下一步揭开面纱。国资国企改革是一项复杂的系统工程，改组/组建国有资本投资公司和运营公司是一项开创性的尝试。投资经营公司，不光是把牌子翻过来，有一些基本问题需要考虑。
其一，完善授权经营体制，完善管控体系，授权放权过程完善。国资委授多大的权限，要画出一个边界线，这是第一条。长期以来由国资监管机构直接管控国有企业，容易导致监管方式过于“行政化”。因此，设立国有资本投资公司，其介于国资监管机构与实体企业之间，以其出资额为限履行国有资本出资人职责，这更有利于形成以管资本为主的国资监管方式。要通过进一步实现政企分开、所有权与经营权分开，建立健全企业内部控制与制衡机制，成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。国有资本投资、运营公司主要有三项大权：国有资本的战略投资权、人事任免权和收益分红权，经营权放给企业。三层框架明确了，权力边界划清了。实现国有资本所有权与企业经营权的分离，实现国有资本市场化运作。由国有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业，不再是政府部门直接管理企业，从而有利于企业市场化主体地位的确立，有利于企业自主经营、提升效益和效率。深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，推进国资管理机构职能和监管方式转变。
其二，投资公司和经营公司的区别。投资、运营公司投融资及运营方式趋同，功能还需要进一步明确。国有资本投资公司和运营公司的定位是保障国有资本整体可持续的盈利性增长，实现国有资产保值增值。当前，从承担职能及运营情况看，中央企业层面的国有资本投资、运营公司业务各有侧重，分工较细。其中，国有资本投资公司可分两类，一类是以产业整合和发展为主要目标的产业型投资公司，如中粮，宝武集团、中广核集团等，此类公司以整合本产业资源和规范市场，做强做优行业龙头，积极打造世界一流企业为主要目标；另一类则是多元化经营的产业投资公司，主要任务是实现产业孵化、产业培育及资产保值增值目标为主的投资公司，如国投公司、华润集团、中国通用技术集团等。在运营模式上，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主。人们非常期待运营公司成立的消息。
其三，进一步完善法人治理结构，制度体系要建立起来。制度才是模式，不光是要把牌子翻过来。我们不说淡马锡了，从这五家开始把制度完善起来。淡马锡的成立和成功有其特殊的历史和政治经济环境，对中国国有资本投资公司和运营公司改革有一定借鉴意义，但无法照搬照抄。而且淡马锡不是神话，也出现了净资产大幅下降。而我们五家公司的模式的建立，还是以制度为标准。
其四，投资公司自身内部的运行机制，给企业更多的自主权。尤其是投资公司和企业之间的关系界定，在运营机制方面。我们曾经担心过投资经营公司不能变成“第二国资委”，把国资委的权力下放，都在投资经营公司，要给企业更多的自主权。改革后，尽管国资委和投资公司都是以管资本为主，但前者更注重宏观层面的布局、运作、回报、安全等维度的政策制定等，后者则更多从微观、具体的角度，注重资本的具体去向、具体收益等，基本“形成了互补关系”。
深化国有资本投资公司内部体制机制改革，真正达成改革的目标。两类公司试点过程中，总部权限过大，审批流程过长等问题似乎仍然存在，实现国有资本所有权与企业经营权的分离不够，似乎已经引起重视了。
其五，国有资本投资公司能力建设问题。投资公司自身的核心能力主要包括产业投资和资本运作两方面，重点有风险管控、战略设计、投融资全生命周期配套专业能力等，如有短板，需立即着手提升。加强合规机制和内控机制建设，全面加强风险控制，健全公司内部管理机制，对以资本运作为主业的国有资本投资运营公司稳健运营、实现国有资本保值增值至关重要。
其六，在经济布局结构调整方面发挥作用。主要是在经济布局结构调整与战略性重组方面，也包括供给侧结构改革，在去产能，去杠杆，去库存等方面应该发挥更加突出的作用。近年来，国有资本投资公司改革试点加速发力，优化投资体系、加大资本投入，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，提升了国有资本的控制力和影响力，效果是好的。
其七，投资公司的理论体系要建立起来。挂了牌子是一件很好的事，实际上路还很远。我们期待着在今后的五年投资经营公司会形成一个更加成熟的新的理论体系，新的体制体系、新的机制体系，在制度上、理论上、实践上三方面向前推进。
五家央企正式转为国有资本投资公司，意味着其开始正式承担相关职责，从经济和政治两个方面落实中央的政策意图。可以根据自身业务实际整合产业链，广泛进行战略投资和财务投资。公开数据显示，此次转为国有资本投资公司的企业，在今后一阶段将表现得非常活跃。正式转正的央企之一招商集团旗下有多个股权投资平台，管理基金数额庞大，且在一级市场表现活跃。相关统计显示，仅招商局资本一个平台，就管理有50只基金，基金规模达到2800亿元。2021年，招商局资本投资项目数33个，总投资金额49.96亿元。各项数据在国资PE中都位居前列。
当前来看，五家央企的正式转型，呼应了国资委近日发布的《关于中央企业助力中小企业纾困解难促进协同发展有关事项的通知》，通知要求央企在具体支持上着重在股权投资方面突破，要加大中央企业在股权和创投方面对中小微企业的投资和支持力度。
