■ 田焱
中华人民共和国成立后，尤其是改革开放、工业化和城市化快速发展以来，无论是“北上广深”等一线城市，还是其他二、三、四线城市及其房屋建设，都得了到突飞猛进的增长，在短短几十年时间之内，走过了别国他人百年、乃至千年的演进历程，取得了世所瞩目的成绩，但也留下了种种遗憾与问题，其中，最突出的是引发了种种“城市病”，并造成了不少中心城市的衰退、社会阶层隔离和环境恶化等等。对此，从国家到地方都陆续将棚改、城中村改造和旧改等提到了重要的议事日程上。特别是按照去年年底中央经济工作会议和今年年初国务院《政府工作报告》的部署，年中6月19号的国常会又正式提出了“加快推进城镇老旧小区改造”决定。由此，拉开了我国城市更新高质量发展的新序幕，也引发了相应的种种思考。
1、明确相关专业理论思想基础。实现城市更新高质量发展的专业性理论思想，比较适用于我们多数城市(尤其历史文化名城)的有：一是高质量发展应是重拾与提升城市价值质品的必要选择之一。以往大拆大建式的旧城改造行为，实际潜存着狭隘的价值观和利益观,忽视的往往是更多更大更长远的城市综合价值。事实上，旧城更多的价值应在于：不仅其存留着大量的历史文化资源，如包括各种类型的历史文化建筑和街区，以及各种丰富多彩的传统文化习俗等等，而且其还能为新时期的文化与经济社会发展创造出种种意想不到的条件与红利……这些正是我们城市价值质品的重要构成元素。二是高质量发展应当内含“以人为本”和“创新、协调、开放、共享”等新型理念。康德曾讲过：“永远不要把人类仅仅当作工具,而要把他们当作目的。”马克思更进一步地认为：“人，不管处在怎样狭隘的民族的、宗教的、政治的规定上，毕竟终究表现为生产的目的。”然而，过往在我们的城市发展尤其是旧改过程中，或多或少缺乏的正是对最适宜的人居环境的真正营造，这不仅包括在城市基础设施、城市园林绿化和住宅小区建设，以及环境污染治理等方面，还包括在城市的人口素质、科技水平、历史传统、价值标准以及社会生活方式所体现的城市文化等方面。因此，若欲实现高质量发展，就必须首先改变这一状况。三是高质量发展有待采取“有机更新”做法。可以肯定地讲，无论是城市发展，还是旧改都必强调“量力而行”和“有机更新”。前者表明的是营造最适宜人居环境应当建立在当地实际状况条件和经济发展的基础上，虽改造规划可超前，但必须预留空间，一个阶段完成一个阶段的任务，不能盲目超越。而后者表明的是，在“量力而行”的同时，正如吴良镛教授所讲的那样，必须针对旧区及其周边的客观现状，加以区别对待与处理，即采用适当规模、合适尺度,依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系——不断提高规划设计质量，使每一片的发展达到相对的完整性，这样集无数相对完整性之和，即能促进旧城的整体环境得到改善，达到有机更新的目的。”四是高质量发展应当借用“整体城市主义”构思及方法。综观城市发展演进的历史与现状，其基本渗透着现代城市主义、后现代城市主义和整体城市主义的构思及行动。现代城市主义往往忽略的是城市历史(及其传承)和人文、邻里关系，重点强调城市建筑功能和形式的模式化、标准化、其基本信条就是形式追随功能。后现代城市主义虽然强调历史，但却往往在城市建筑中无所顾忌地表现自我，其基本信条已变成了形式追随虚构、策略、财政和恐惧。与前两者不同的是，整体城市主义则要表达的是一个综合性观念，强调的是联系、交流和互勉。正如南·艾琳博士所言：“整体城市主义并不是否认、放弃或者要铲除我们的城市遗产，而是要保护建筑、邻里以及我们所珍视的自然环境，同时对那些效果欠佳的地方进行重新修复、改造、保存和更新,增加我们目前还没有但已经打算要做的事，比如增加社区成员参与城市规划所发挥的有效作用。”显然，整体城市主义构想及方法，值得我们高质量发展中去遵循与探索。
2、借鉴“北上广”等城市的主要经验。目前，北京、上海、广州等城市的更新工作，在全国处于较为领先地位，其中，上海在城市更新融资方面较为突出，而广州在土地政策方面有所突破，其主要经验有：一是倡导政府统筹与多方协作。在这些城市更新中，均发挥政府的统筹作用，通过统筹协作，发挥多元主体各自优势，合力推进城市更新，比如北京坊项目即是典型案例。二是着力政策优化和体制创新。上海、广州等城市皆以问题为导向，构建系统完善的政策体系，从规划、国土、产业、资金等方面对更新工作进行支持，打破制度瓶颈，优化政策体系，以解决项目实施中存在的困难和问题。例如: 广州通过土地供应前置方式，保障城市更新项目前期实施主体可以依法获取改造后土地的后续开发权利。三是清晰市场主体和商业逻辑。各地在城市更新中，不仅市场主体界定和相应商业逻辑十分清晰，而且基本都采取了市场化全周期模式。例如，上海市按照“政府主导、国企搭台、市场运作”模式破解城市有机更新融资难题，获得了国家开发银行等大量城市更新融资授信。同时，这种项目融资模式通过市场化运作实现项目自身的平衡，不违背关于政府债务管理的有关政策，不新增政府隐性债务,既隔离了政府隐性债务，也强化了实施主体市场运作。
3、选择与建立行之有效的运行模式。综观国内外的成功经验，从面上看，可考虑选择与建立这样一些城市更新高质量发展模式：中央政府相关部门(例如，环境部)设置城市发展基金模式;城市混合运用理论(即MUT)模式;软性城市更新(SUR)模式，以及IDP和UTPs等模式。而从点上看，当下更重的是，建立一套市场化的融资改造模式。 对此，一则可借鉴上海经验，建立“1+N”实施主体模式，实行市场化融资。“1”指市政府确定的市级城市更新公司，可由城市既有的市级平台公司和住建等相关专业职能部门下属的相关国有房屋置业公司作为市级城市更新公司，市财政根据情况安排部分注册资金，全面参与全市城市有机更新项目的实施。“N”指该市下辖各区(市)县指定的国有公司。每个区的实施主体为由市级更新公司与区(市)县级国有公司合资组建的项目公司，项目公司负责本行政区域内所有经认定的城市有机更新项目的融资并组织实施。 二是允许、支持改造范围内的产权人以所持具有经营价值的物业，作价入股到项目公司，调动多方主体参与城市更新。项目公司作为融资主体，按照策划、规划、设计和运营一体化思路,力促项目自身平衡，实行市场化融资,隔离政府隐性债务。三是对具有改善民生、保护历史文化风貌的重大项目，项目自身确实不能自我平衡的，项目所在区(市)县政府要适当配置土地资源或经营性资产给项目公司，以补充项目还款来源，增加项目现金流量。四是在实施中，与国开行构建总体授信、项目分审战略合作机制，实施总体授信内项目成熟一个评审一个的快速审批机制，提高融资效率。此外，政府还可以考虑设立一个专项资金，并通过相关贴息等政策，发挥政府财政的引导效应。
4、推行与完善相关专项规划。利用好既有的城市总体城市设计，在一些重点区域，或街、或坊、或景等处，先行推进“留改建”项目。由规划和自然资源局牵头，按“留改建”模式推行与完善城市更新专项规划，建立一整套城市更新规划管控体系，确定总体规模，明确近中远期目标,制定更新强度、空间管控、生态和文化保护、风貌特色营造、道路交通优化等规划原则和目标，形成规范化的操作流程和整套完备的工作规则，引导城市更新向生态改善、产业升级和文化保护转变。与此同时，在城市更新专项规划的约束条件下，突破传统“点状”改造模式,建立一套以“线状”或“片区”区域整体策划的商业更新模式，区域内统筹策划业态布局，形成差异化的业态植入。区域内在总体容积率不变的约束下，可以在不同点位之间实行容积率转移调剂。通过区域的整体策划和互相调剂，提高项目形成充足现金流的可行性，实现项目市场化融资，保证项目商业的可持续性。
5、构建新的管理体制和工作机制。为了使城市更新高质量发展更好地得到落实，必须确立一套新型而完善的城市更新管理体制和工作机制。其中，城市政府必须设立城市更新领导小组，为全市城市有机更新重大政策及事项的决策机构，小组成员单位既含城市市级相关部门，又必有下辖的各区(市)县政府。该市住建部门为全市城市有机更新的牵头管理部门，下辖的各区(市)县政府及市级部门按照各自职责做好实施改造等相关工作。同时，按照机关处室+事业单位的组织架构，根据事业单位要素聚合的改革要求，整合相关事业单位涉及城市有机更新方面协调、指导等职能，并组建城市更新事务中心，作为机关处室和区(市)县衔接的机构，负责城市有机更新项目储备，包装、融资指导及协调工作。
6、理顺与规范相关管理流程。在具体的理顺与规范过程中，总体上可按照“政府指导、群众参与”的原则，充分发挥群众主体作用，坚持“改不改群众说了算”，广泛征求群众意愿，有序推进改造工作。具体则应重点突出如下几大流程环节的规范与管理。一是成立组织。街道办事处组织相关业主按照“先自治后改造”的原则，成立改造自治组织，负责收集、整理业主对改造项目及改造方案的意见和建议，配合相关部门进行摸底调查;负责宣传相关政策，做好对业主的教育工作，引导业主积极支持和配合更新改造工作;负责做好具体的社会监督工作，并及时向业主通报相关情况。二是民意调查。 街道办事处对相关业主的改造意愿进行调查，同意改造的业主达到95%以上，方可启动改造方案制定。三是方案征询。街道办事处按照“一院一策”的原则，交由有资质设计单位提出符合实际的改造方案,充分征求意见，公示时间15天。改造方案在征询意见的基础上，进行汇总完善，并报相关部门审批后，在改造范围内公示。四是签订同意书。街道办事处组织业主签订《更新改造同意书》，达到改造范围内总户数95%的业主同意后，方可实施改造。五是组织实施。街道办事处按建设程序组织实施，邀请改造自治组织参与改造的全程监督，社区和改造自治组织应配合好施工单位做好群众工作，保证工程顺利实施。六是工程验收。改造自治组织、社区、相关部门组成专门的验收组，对照改造方案进行综合验收。
