■ 杨孟著
近日，人社部官网发布消息称，正在加紧研究制定养老保险第三支柱政策文件，拟将符合规定的银行理财、商业养老保险、基金等金融产品纳入第三支柱“篮子”。同时，还考虑实行个人账户制，并建立统一的信息管理服务平台。
我国社保体系由三大支柱构成，第一支柱为基本养老保险;第二支柱为企业年金和职业年金;第三支柱为商业养老保险。社保新政后，第三支柱“篮子”将新添银行理财、基金，以及个人储蓄型养老保险等金融产品。
截至2018年底，我国60周岁及以上人口达24949万人，占总人口的17.9%。其中，65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%，远远超出7%的国际老龄化标准。清华大学等机构发布的《2018中国居民退休准备指数调研报告》显示，2018年我国居民退休准备指数为6.65，略高于2017年的6.31，老龄化趋势与养老金准备不足矛盾依然突出。社保新政的如期而至，就是这一矛盾引致的养老危机预期催生的结果。
2015年，墨尔本美世推出“全球养老金指数”，对全球前25大经济体养老金体系进行排名，中国排名第22位。2014年，德国安联公布“养老金可持续指数”，对全球前50大经济体养老金体系进行排名，中国排名第45位。我国在这两项排名中明显靠后，主要原因在于私人养老金覆盖面太低，也即第三支柱存在“短板”。
目前，我国第一支柱“全覆盖、保基本”目标已基本实现，第二支柱也取得一定进展，唯有第三支柱严重滞后。社保新政的发力点和主攻方向，就是通过建立激励机制，优化制度安排，丰富第三支柱“篮子”，补齐第三支柱“短板”，为老百姓提供更多的根据自身年龄结构、风险偏好和财务状况自主选择养老产品的机会。
事实上，在督促改进各国社保制度方面，世界银行一贯倡导，要建立完善公共养老与私人养老相结合的多支柱社保体系。我国即将实施的社保新政，就是为促进完善这一制度体系所采取的具体行动。从前不久的社保降费，到近日的社保新政，已分明释放出这样一个明确信号，适度降低第一支柱比重，逐步提高第二、三支柱比重，将成为我国三支柱结构优化的基本方向。
至于何者为最优结构，这要根据各国的国情而定，并无一定之规。值得一提是，经合组织(OECD)成员国的做法具有广泛的代表性。OECD第一支柱的平均替代率约22%，第二、三支柱的平均替代率通常保持在50%以上。这样的制度安排，旨在让第一支柱肩负起解决社会公平问题的重任，让第二、三支柱肩负起解决养老金制度可持续性问题的重任。即使是在个人养老收入70%～80%的比例来自于公共养老金的欧洲福利国家，在多支柱社保体系重建方面近年来也有所松动，并非铁板一块。继英国、瑞典等国率先启动养老金制度市场化改革后，荷兰、德国等国紧随其后，纷纷仿效，以逐步摆脱对公共养老金体系的高度依赖。
综观世界各国，在多支柱社保体系建设过程中，均普遍实行了税收优惠政策。一方面，税收优惠意味着减少了个人税收支出，增加了即期个人可支配收入，也即收入效应;另一方面，税收优惠带来了养老产品相对价格的下降，进而释放出更多的预防性养老产品需求，也即替代效应。有研究表明，在两大效应的作用下，1%的税率变化会引起养老金21%的反向变化，即少收1元的税，可撬动20元的养老金。
中国保险行业协会发布的《2017年中国大中城市职工养老储备指数报告》显示，如果实行税收优惠政策，我国36个大中城市有购买商业养老险意愿的职工人数将达到57.8%。作为撬动第三支柱养老金市场的破冰之旅，我国于2018年5月1日正式启动了税延养老险试点。截至2018年底，16家参与税延养老险试点的保险机构实现保费收入仅约7000万元，平均每家约437万元，可谓经营惨淡、差强人意。至于为何出现如此窘境，原因其实并不复杂，症结就出在税延方法本身缺乏“账户”支持上。
按照目前的税延方法，假设某缴费者的月收入超过了税延养老险最高缴费标准1000元对应的月收入档位(扣除个税起征点、“五险一金”和专项扣除费用后的余额)的适用边际税率为25%，也即在该区段内缴费1000元可享受250元的个税优惠。该缴费者退休支取时，按规定对其中75%的部分适用10%的比例税率计算缴纳个税，1000元的支取额只需缴纳75元的税款，减税额高达175元。而恰恰最为需要“税收优惠”普照的广大中低收入群体，却因他们所在的收入档位达不到“税收优惠”的临界点而无缘“税收优惠”。更令人费解的是，他们在缴费时不仅没享受到分文的“税收优惠”，反而在支取时每支取1000元却要平白地缴上75元的税，这于情于理都是说不过去的。
若采用有“账户”支持的负债式个税递延方法，上述问题将不复存在。社保新政拟实行个人账户制，无疑为采用该税延方法铺平了道路。在该税延方法下，缴费环节应缴纳的税款作为一项负债记入个人账户，退休支取时再将累计应缴纳的税款按照支取年限平均分摊到每个月份缴纳。对于高收入群体来说，他们“缴费时优惠多少，支取时就缴纳多少”，不存在少缴问题，所享受的税收优惠是因延期纳税所带来的资金时间价值。对于中低收入群体来说，他们“缴费时未优惠，支取时也不缴税”，不存在多缴问题。
此外，为配合实施社保新政，在税收制度安排方面还需考虑以下两大问题：一是参照美国负个人所得税制度和德国里斯特养老金计划，对于未享受到税收优惠政策的中低收入群体，给予一定额度的财政补贴;二是适度提高企业年金、税延养老险等个人养老产品税前缴费比例，并对经营个人养老产品业务的机构就其个人养老产品业务部分实行税收优惠政策，以为促进个人养老产品供求均衡发展提供有效激励。
(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员、广州大学大数据治理研究中心研究员)
