■ 《经济学家周报》副主编 白卫星
行政区划改革不是单纯的改革课题。伴随着我国新型工业化和城市化的发展，行政区划问题面临市制混乱、隐性区制、地名相同、行政管理层级多过乱等一系列问题。我国行政区划改革必须以维护国家政权统一为基础，综合各区域的经济、生态、文化、民族等实际情况，探索一条规模合理、管理高效的具有中国特色的行政区划体制。总的方向是建立扁平化的行政区划体制，能够减少管理层次，调整治理结构，优化管理规模，节约管理成本，提高行政效率。
从1949年至1998年的近五十年，我国的行政区划虽然多有变动，但整体上比较稳定。此后，随着中国工业化和城市化的加快，行政区划问题一直是理论界关注的一个热点问题。如：国家行政学院课题组的“优化行政层级与行政区划研究”；李丽雅的“特大城市边缘地区城市化与行政区划体制改革研究”；殷洁等的“从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势”；高琳的“快速城市化进程中的“撤县设区”：主动适应与被动调整”；华东师范大学中国行政区划研究中心课题组的“重启县级市设置：势在必行又要稳步前行”，等。有关政界人士也关注，如原民政部区划地名司司长戴均良接受香港文汇报专访时提出的“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，国家发改委城市和小城镇中心副主任乔润令的“在中国中部发展10个千万人口大城市”建议。网络搜索“行政区划改革”一词，有290多万条搜索结果，可以看出许多普通百姓和企业界人士对这个问题的关注度颇高。笔者认为，行政区划改革不是单纯的改革问题，它涉及政治、经济、文化、地理等诸多领域，是一个跨学科的系统性课题。从当前的实际情况出发，我国行政区划改革必须以维护国家政权统一为基础，以促进生产力发展和区域经济发展为中心，以建立有活力、高效率的扁平化行政区划为目标，释放行政区划改革的红利。
一、我国行政区划的现状
我国宪法第三十条规定， 中华人民共和国的行政区域划为：省、自治区、直辖市为一级，自治州、县、自治县、市为二级，乡、民族乡、镇为三级。就是说，宪法规定我国地方实行省县乡三级行政区划，但目前实际情况是省级—地级—县级—乡级的四级。行政区划本来只是一种为便于地方治理而设定的地理分区，一旦划定或形成，就应尽可能保持稳定。但是，由于我国区域发展很不平衡，部分区域受行政区划制约，经济发展、区域生态、区域文化等问题与相应的干部级别、地方权力、行政管理、资源配置等严重错位。
建国初期，在对于农业、手工业和资本主义工商业进行的社会主义改造阶段，全国的行政区划变动相当频繁，热河省、察哈尔省、平原省、辽东省、西康省等撤销，沈阳、大连、西安等直辖市改为省辖市，合肥、郑州和石家庄等新省会城市出现，县级区划变更更是普遍。1980年后，随着改革开放和经济发展探索的需要，深圳、厦门等特区的设立，我国行政区划调整变更加快，出现了大规模的“整县改市”、“撤地设市”和“市管县”等举措。到2015年底，全国有34个省级单位（4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区）、334个地级单位（291地级市、10地区、30自治州、3盟）、2850个县级单位（921市辖区、361县级市、1397县、117自治县、49旗、3自治旗、1特区、1林区）、39787个乡级单位（20515镇、10172乡、152苏木、990民族乡、1民族苏木、7959街道）。与1998年比较，除省级外，地县乡级的区划发生了巨大变化（见图表）。
从图表可以看出，地级市增加64个，地区减少56个，盟减少5个；县级市减少76个，市辖区增加184个，县减少119个；镇增加1299个，乡（含民族乡）减少14397个，街道增加2227个。从数字看，17年间我国的地级城市数量、市辖区及街道分别比1998年增长28.2%、25%、38.9%。但进一步分析，地级城市增加是与地区（盟）的减少一致的，主要是通过撤地设市实现的。这期间，新增加的地级市有儋州市、三沙市、中卫市等，除三沙市是从提高国防建设和推进南海战略而设立外，其他的是因经济和交通地位而设。市辖区的增加是伴随着县及县级市的减少而实现的，同时，由于国家曾一度停止审批撤县设市，县级市从1998年到2013年不但没有增加，反而减少了76个。乡减少了56%，主要是大规模撤并实现的。街道的大幅度增加是城市人口增加、城市化进程加快的结果。
1949年，我国共有2075个县（不含自治县、旗），1981年为2001个，平均每年消失2.3个县。从1981年的2001个县到2015年的1397个县，34年共消失604个县，年均消失17.8个县。从建国初到2015年，全国已经消失678个县，换句话说，全国的县已经消失三分之一。特别是改革开放后，县消失的速度明显加快。据有关信息，目前还有为数不少的县等待撤县设市或撤县设区。2016年3月印发的山东省“十三五” 规划纲要明确提出，要加快推进撤县设区(市)，促进城乡一体化发展。各地市撤县设区的步伐越来越快，其中，济南一直在推动济阳、章丘撤县（市）设区，章丘、济阳设区后，将破除行政区划壁垒，有助于建设卫星城，形成组团型城市，增强济南作为省会城市的辐射带动能力。
就各省的县的数量看，截止到2015年底，辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、山东省、湖北省、广东省、重庆市的县（包括自治县）已被市辖区和县级市超越。其中，辽宁省的27个县仅占该省100个县级行政区划单位的四分之一强，为全国最低。
京津沪等城市进入“无县”时代。2015年11月17日，北京的密云和延庆正式“撤县设区”，至此，“县”作为一级行政机构，在北京成为历史。2016年7月22日，上海最后一个县——崇明县宣告撤县设区，成为“崇明区”，上海的县级行政建制自此成为历史。2016年7月29日，根据《国务院关于同意天津市调整部分行政区划的批复》，天津决定撤销蓟县，设立蓟州区，天津市的县级行政建制也成为历史。重庆市也加快撤县设区的步伐，2016年12月2日，重庆市四届人大常委会召开的第三十次会议表决通过《重庆市人民代表大会常务委员会关于梁平县武隆县撤县设区有关事项的决定》，梁平县武隆县实现撤县设区。除京津沪外，实际上，最早实现“无县”的城市是深圳市，宝安县于1992年撤县设区。1996年，同安县撤县设区，厦门市成为“无县”城市。武汉市于1998年实现全部撤县设区。此外，2001年珠海市结束“县制”，2002年佛山市、海口市结束“县制”；南京市2013年结束“县域时代”；2014年初，经国务院批准，广州市撤销了从化市、增城市，设立从化区、增城区，广州也告别县制时代。另外，有些地级城市是直接由县级市升格而来，有的是直接设立的。比如，莱芜市、鄂州市、东莞市、中山市、三亚市、三沙市、儋州市、嘉峪关市、克拉玛依市，这些城市从诞生就是“无县”城市。
二、我国行政区划存在的问题
我国现行的行政区划是在长期历史发展过程中逐步形成的。伴随着我国新型工业化和城市化的发展，区域经济与行政区划的矛盾日益突出。行政区划问题比较复杂，必须引起高度关注，统筹解决市制混乱、隐性区制、地名相同、行政管理层级多过乱等一系列问题。
（一）市制混乱
考察目前中国城市设置的情况，存在着严重的乱象：
一是城市名称不能区分城市的规模和级别。从直辖市到县级市都统称为市——北京、上海称为市，内蒙古的仅5万人口的阿尔山、3万人口的二连浩特也称为市。这无法区分城市规模，也无法体现城市级别。全国目前四大直辖市、30多个副省级市和省会城市、近300个地级市、300多个县级市，统统都称为市，确实造成了市制名称难以分类区分的混乱。
二是城市级别多。最高级别的市是中央直辖市，北京、天津、上海、重庆就是与省平级的直辖市。同时还有副省级市，如沈阳、哈尔滨、长春、大连、南京、青岛、济南、宁波、杭州、厦门、成都、南京、武汉、西安等。然后是省会城市和国务院确定过的较大的市，如太原、石家庄、呼和浩特、合肥、郑州、长沙等。普通的地级市大都由地区撤销改过的，以安徽省为例，阜阳地区改过来的阜阳市，滁州地区改的滁州市，安庆地区改的安庆市等。除此之外就是一般县级市，有300多个。还有一些省还存在副地级市，即由省直辖直管的少数县级市，如河南的济源市，湖北的仙桃市、潜江市、天门市，新疆的石河子市。这么多的市，有省级——副省级——地级——副地级——县级共五个级别。
三是市中有市，即“市辖市”。市管市使市制形成混乱，这主要是地级市代管县级市造成的。出现“市辖市”怪现象完全是由市管县体制带来的副产品，因为原来的县改为县级市，而当地的地级市代管这些市县，就形成了“市辖市”。四个直辖市下面已经没有管市，相当多的地级市（包括部分副省级市、省会市）存在市管市的情况，管县级市最多的地级市是山东省的烟台，管辖栖霞、海阳、龙口、莱阳、莱州、蓬莱、招远7个县级市，潍坊市管辖青州、诸城、寿光、安丘、高密、昌邑6个县级市。全国的地级市代管着90%以上的县级市（除少部分县级市由省直辖直管外）。这种状况带来了很大的混乱，给管理和交往带来不便，甚至影响交通、通讯、统计、对外交流与合作等诸多方面。
四是由于市制的混乱导致城市之间不合理竞争。因为目前市制的弊端，不仅仅形成城市体制的混乱，更严重的问题是由此引发了城市之间不合理竞争。一种是行政级别和经济实力相当的城市之间的畸形竞争和重复建设。一种是上下级城市之间的利益冲突，当县级市的经济实力发展到一定程度时，与地级市的矛盾日益尖锐。县级市实力的增强，必然引起提升行政权力级别的欲望，而地级市则要维护其自身的行政地位，二者矛盾加剧。
五是绝大多数的地级市不属于城市型政区。城市发展是经济发展聚集的结果，是工商业聚集的结果，是周围地区政治、经济、文化的中心。也就是说，城市是以非农产业和非农人口集聚形成的人口较稠密的地区，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。而撤地设市形成的所谓“城市”其实是一个既难辐射更广的市际区域，又难统筹城乡资源的中间体。因此，地级市虽然体现行政管辖功能，但更多的是体现区域性管理功能，与城市的本质属性相背离，与原来的“地区”差异不大。比如，甘肃省酒泉市，面积16万多平方公里，比四个直辖市的总面积还大许多，而人口却不足100万，根本不是一座严格意义的城市。苏州市代表了当今中国城市经济的最高水平，但与下属的昆山市、常熟市等仅仅是行政上的管辖与被管辖。这样的城市都不是城市型政区，而是区域型政区。
六是撤县设市像穿“市”马甲。目前，我国申请撤县设市的县相当多，可谓热情高涨。马尔康县的撤县设市就是非常积极的典范。自2000年以来，马尔康先后6次向阿坝州、四川省、国家有关部门提出撤县设市的申请。经过15年努力，马尔康县终于实现撤县设市。据称，撤县设市后，马尔康可以得到更多的财税收入，地方的知名度将得到较大提升，在对外招商引资上有直接好处，在资源分配上也会更加受益，吸引各类人才进入，工作机会更多，提升市民自豪感和幸福感等。阿坝州州长杨克宁对此表示，马尔康是阿坝州州府所在地，也是川西北生态功能区的腹心地，实施撤县设市，对马尔康县、阿坝州甚至四川藏区具有重要意义，将有利于培育发展区域性中心城市，有利于推动城市化进程，有利于推动阿坝州发展，有利于四川两个藏区区域平衡发展。马尔康撤县设市，填补了该州无县级市的空白。正因如此，该州的九寨沟撤县建市也走到了成功前的最后一步。根据国务院批转的民政部《关于调整设市标准的报告》，设立县级市的标准：每平方公里人口密度400人以上的县，县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30％，并不少于15万……如果是每平方公里人口密度100人至400人的县，各项标准就放宽一点：县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万……如果是每平方公里人口密度100人以下的县，各项标准更宽一点：县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万……“自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地”，“设市时条件可以适当放宽”。马尔康是阿坝藏族羌族自治州的州府，符合“适当放宽”一条，撤县建市相对容易一点。问题是马尔康有6633平方公里（比上海市的面积还大293平方公里），人口6万，每平方公里人口密度不足10人，这是“市”吗？撤县设市能不能让马尔康得到更多的财税收入？知名度能不能得到较大提升？按照民政部的设市标准，马尔康市确实填补了该州无县级市的空白。而真正的“市”在该州依旧空白。
青海省的格尔木市面积12万平方公里，比江苏省还大，可谓中国面积最大的县级市，尽管是青藏高原第三大城市，而人口却只有12万，这与县有何区别？我国大部分撤县设市的批复几乎都是：“同意撤销某某县，设立县级某某市，以原某某县的行政区域为某某市的行政区域”。这样的撤县设市，无非是给县穿了一件“市”的马甲而已。另外，对县与县级市的财税、资源分配等政策不应有太大的差异。
（二）隐性区制
在我国，除五个民族自治区外，还有900多个市辖区、一个县级特区（贵州省六盘水市六枝特区）、一个县级林区（湖北省神农架林区）。严格地讲，区制应该是不存在的，但现实中却是隐性存在的。
国务院批准设立的国家级新区，是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。这些新区有：1992年10月成立的上海浦东新区，1994年3月成立的天津滨海新区，2010年6月成立的重庆两江新区，2011年6月成立的浙江舟山群岛新区，2012年8月成立的兰州新区，2012年9月成立的广州南沙新区，2014年1月成立的陕西西咸新区、贵州贵安新区，2014年6月成立的青岛西海岸新区、大连金普新区，2014年10月成立的四川天府新区，2015年4月成立的湖南湘江新区，2015年6月成立的南京江北新区，2015年9月成立的福州新区、云南滇中新区，2015年12月成立的哈尔滨新区，2016年2月成立的长春新区，2016年6月14日成立的江西赣江新区，共18个国家级新区总数。其中浦东新区、滨海新区系行政区，设立区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。这些新区在产城融合进程中不可避免地会行使部分行政功能。同时，它们的党工委书记、管委会主任，有的由副省级官员（如省委常委）担任，有的由厅级官员担任，行政级别相当高。
此外，各种类型的国家级开发区、省级开发区（示范区）层出不穷，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区有3500多个，主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、边境合作经济区、工业园区（产业园区）等类型。比如，2016年11月4日，山西转型综改示范区管委会筹委会成立，决定整合太原都市区内的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综合保税区、太原工业园区、晋中经济开发区、山西榆次工业园区以及山西科技创新城、山西大学城等园区，建立山西转型综改示范区，对示范区内的太原市、晋中市两大板块，实行统一领导、统一规划、统一政策和人、财、物权属保持不变的“三统一”、“三不变”原则，统分结合，优势互补。这些开发区或示范区都管辖一定的区域范围，具有享受特殊经济政策地域的共同特性，行政级别基本涵盖了从省级到副县级的所有级别。开发区管委会作为地方政府的派出机构，不是一级行政执法主体，不具备相应的法律地位和执法权限，因而不能进行合法的行政管理和行政执法。另一方面，开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面，还得面临文教卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会公共服务事项，开发区已不再是单纯的经济功能区，管理职能全能化趋势明显。开发区不是行政区，不是一级政府，却要行使一定的行政管理职能。这样，不同类型的开发区就形成了隐性的区制。
（三）地名乱象问题
我国县级以上行政区划名称的命名、更名的，要由国务院审批。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定。可见，无论是县名、市辖区的名称，还是城市名称，都得由国务院审批。这是非常严肃的。但是，笔者仔细对全国县级以上行政区划的名称进行比对，发现地级市与市辖区、市辖区与市辖区、市辖区与县、地级市与县都有相同的，有的名称竟然有六个市辖区一致。
１、省与地级市名称相同
吉林省——吉林市
2、地级市与县（市辖区、市）名称相同
九江市——九江县、上饶市——上饶县、广安市——广安区、长沙市——长沙县、长治市——长治县、甘孜州——甘孜县、东营市——东营区、白银市——白银区、辽阳市——辽阳县、 邢台市——邢台县、吉安市——吉安县、伊春市——伊春区、许昌市——许昌县、邵阳市——邵阳县、岳阳市——岳阳县、荆州市——荆州区、南昌市——南昌县、铁岭市——铁岭县、通化市——通化县、黄山市——黄山区、淮安市——淮安区、湘潭市——湘潭县、新乡市——新乡县、衡阳市——衡阳县、濮阳市——濮阳县、乌鲁木齐市——乌鲁木齐县、克拉玛依市——克拉玛依区、和田地区——和田市——和田县、临夏州——临夏市——临夏县、大同市——大同县——（大庆市）大同区、（广东省）中山市——（大连市）中山区、西安市——（辽源市）西安区——（牡丹江市）西安区、兴安盟——（桂林市）兴安县——（鹤岗市）兴安区、朝阳市——朝阳县——朝阳区（北京市）——朝阳区（长春市）
3、县与市辖区或市辖区与市名称相同
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4、市辖区与市辖区名称相同
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从以上可以看出，地名乱象问题极其突出，涉及的170多个县、市、区。比如，“吉林省”和“吉林市”，如果没有后缀“省”或“市”，“吉林”到底指什么，此吉林彼吉林，无法讲清楚。再比如“长治市”和“长治县”，如果没有后缀“县”或“市”，名完全一样。“和田市”和“和田县”、“临夏市”和“临夏县”，同属县级行政区划，名称相同，会带来许多问题。我国各地区都有丰富的文化资源，难道就不能取“独一无二”的名称？再如，杭州市的西湖区和南昌市的西湖区，南昌市的西湖区设置于1949年，杭州市的西湖区设置于1955年，南昌西湖明显早于杭州西湖，而杭州西湖的知名度要高于南昌西湖。两个“西湖”不看“帽子”俨然一样，故而总得有一个更名。笔者倾向南昌西湖更名，因为国内外都普遍认同杭州西湖，南昌西湖没有必要沾杭州西湖的光。实际上，“南昌起义”是南昌西湖最具影响的文化品牌，能否叫“建军区”？鹤岗市的6个市辖区竟然有5个与其他县（区）的名称相同。市辖区不能只有通名而无专名。（待续）
