■ 李后强 彭剑
当前我国的政治实践中，人民政协是推进协商民主和发挥民主监督的重要场所，人民政协的民主监督主要“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能”①和发挥监督作用的。人民政协的民主监督，不仅是我国推进社会主义民主建设的重要动力，也是走出“历史周期率”的重要制度保障。
在我国全面建成小康社会、全面深化改革的新形势和新要求下，如何发挥新闻媒体在政协民主监督中的价值和作用，使二者形成合力，既化解问题、提供对策，又强化监督、推进发展，是我国政协工作需要研究的重要议题。
一、当前我国政协民主监督存在的问题及原因
随着我国社会主义民主政治的不断推进，人民政协的民主监督正逐步走向制度化、规范化，在社会各个层面发挥着越来越重要的作用，特别是对党和国家的方针政策的制定发挥着重要建议作用，对党和政府的科学化、民主化行政发挥着重要监督作用。但是，人民政协的民主监督也存在不容忽视的问题，诸如不愿监督、不敢监督、怕监督、难监督等问题，直接影响到政协民主监督的实施和实效。主要表现在：
1、民主监督的强制性缺乏
人民政协是我国政治体制的重要组成部分，具有广泛的群众性、代表性。自1982 年，民主监督被确定为人民政协职能之一以来， 各地人民政协积极履行民主监督职能，做了大量民主监督工作。但从现实情况看，我国政协民主监督工作的力度不够，强制性缺乏的现象比较严重。这主要表现在：从定位上看，人民政协是一个制度内政治组织和协调机构，既没有立法权，也没有行政权，更没有领导权。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将人民政协的民主监督定位为我国社会主义监督体系的重要组成分，政协是作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，但是“其组织性质决定着政协工作的性质，其非国家权力机构的属性决着政协的民主监督是非硬约束的、非强制的”②。从落实来看，在针对现实问题时，政协往往不能发挥实质性推进作用，出现民主监督 “说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的问题和“批评难、监督难、执行难”三难现象。
2、民主监督的约束力不够
长期的实践中，民主监督是政协三大职能中相对比较薄弱的环节。表现在：政协对一般问题监督多，对重大问题监督少；建议性的监督多，批评性的监督少；事前征求意见多，事后反馈情况少③。对被监督者来说，由于民主监督没有法律效力，如果不接受监督，也不会违法违纪，因而，他们不愿意接受民主监督，对政协的决议、批评、建议采取不配合、不落实的态度。其主要原因在于民主监督的约束力不够，缺乏像法律监督那样的强制性和约束力，这就使得被监督者面对政协的意见、建议和批评时，想听则听，不想听则不重视，甚至无视。至于是否听从、是否接受、是否采纳，完全取决于他们的自觉和自愿程度，没有实质性的约束力。
3、民主监督的代表性有限
尽管人民政协是由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体和各界爱国人士共同组成，监督主体具有广泛性，但当前我国政协委员主要来自党政机构④，他们既属于权力机关，也属于执行机关，监督者和被监督者的身份集于一身，极容易造成角色混淆。表现在民主监督的代表性不足，其监督主体的构成也不够合理，在一定程度上限制了政协监督功能的发挥。马克思认为，人们之间利益和主张的差异，是由其所处的不同的社会关系所决定的。政协委员中来自党政机构的人相对居多，在民主监督中就会出现评功摆好的多，批评建议的少，相互包涵多，实质批评少这样的局面，这就弱化了政协民主监督的功能。
4、民主监督的形式不丰富
对于我国人民政协民主监督的实现形式，在《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中国人民政治协商会议章程》等文件中均有明确规定⑤，但这些规定都是原则性的内容，在具体的实践形式中有很大的拓展空间。目前，民主监督形式主要有提案工作、视察工作、民主评议工作、反映社情民意工作等⑥。但这些监督形式，也需要随着民主监督制度化、规范化、科学化的要求不断创新，特别是需要利用新闻媒体监督、开展网络舆论监督、举办政协论坛等新手段和新方法，探索贴近现实、贴近实际的民主监督渠道。
在现实运行中，政协民主监督工作中还存在着其他不容忽视的问题，如民主监督的效果不理想问题。由于民主监督没有法律效力和效应，民主监督雷声大雨点小，执行起来有难度，落实起来效果不理想。同时，部分领导干部对民主监督认识不到位。认为民主监督是多此一举、可有可无，在主观上不想做监督工作；在思想上怕得罪人，不敢做监督；在行为上不能很好地把握民主监督工作的规律，不善于做监督⑦。此外，民主监督机制不够完善。到目前为止，我国尚未建立起完整的制度体系，对民主监督的目的、程序等问题也没有明确界定，因而具体监督往往流于形式，具有很大的随意性。
二、发挥新闻媒体在政协民主监督中的价值和作用
党的十八届三中全会提出，要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”在这段论述中，把“舆论监督”作为与民主监督、法律监督同等重要的监督手段提出的。由于新闻媒体是舆论监督的重要载体，新闻媒体以其特有的公开性、广泛性、及时性与权威性，在弘扬社会正气、推动政治民主、保障群众基本权利等方面发挥着越来越重要的作用。因此，如何发挥新闻媒体在政协民主监督中的价值和作用十分重要。
（一）新闻媒体监督的价值所在
1、提升监督力度。邓小平同志曾指出，“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。第二，是群众的监督。第三，是民主党派和无党派人士对党的监督。”⑧在这三种监督中，新闻媒体作为“党和人民的耳目喉舌”，充分发挥着“群众监督”的重要作用。一方面，新闻媒体通过常规报道、专题报道、批评报道等多种形式，将群众脑中所想，心中所忧呈现出来，引起社会的广泛关注与讨论，问题曝光在社会大众之中；另一方面，新闻媒体通过曝光、批评报道、监督报道，对各种不文明现象以及违反政治民主的行为进行监督批评，形成强大的社会压力，促成政府或相关部门的解决。因此，政协可将日常工作中的重要议题或需要监督的内容与新闻媒体的报道结合起来，通过设置媒体议程、提供热点事件、发出评判声音、接受媒体采访等方式，将政协的监督工作与新闻媒体的监督充分结合。
2、彰显理性力量。理性是一种珍贵的社会资源。随着我国现代化进程的不断加快，类似食品安全、群体性事件等各种社会问题层出不穷，对当下政府的治理结构与观念提出了严重挑战。在此形势下，作为构建社会共识的基础资源，理性的力量就显得愈发重要。面对较为复杂的社会问题，限于教育背景、职业经历、社交范围等因素，普通民众往往难以形成充分加以认识。而这既是媒体的机遇，也是政协工作的机遇，政协工作人员很多是某一领域的专家或专业人士，对当前社会问题都有着深入的研究和独到见解，因此，政协应密切保持与新闻媒体的沟通关系，通过以专家身份参与讨论、发表文章等多种形式，将各方观点呈现在大众面前，为凝聚社会共识奠定坚实的基础。
事实上，通过新闻媒体监督，主要是利用媒体的现实影响力和权威性，既给社会大众以理性的思考空间，也对被监督者施以社会性监督，将被监督对象置于社会目光之中。理性的监督是最有说服力的监督，也是通过媒体放大后最具威慑力的监督。
3、发扬舆论制约。舆论反映了人民群众的愿望，代表着人民群众的根本利益。舆论所表达的批评意见，往往带有一种难以抗拒的社会制衡作用，有力地敦促当事人自律自觉，改正错误，或提醒有关部门重视被忽略的不良社会现象，从而推动整个社会机制的改善。新闻媒体既是舆论的反映者，又是舆论的引导者。舆论监督的制约作用能否充分发挥，关键在于监督的质量，即选题是否具有针对性和现实性，分析问题是否具有客观性和科学性，意见与建议是否具有可行性。为此，新闻媒体可以与政协建立相互沟通和协调的机制，针对一些政协需要监督的议题做好深入调研、摸清情况、掌握实情，并提出建设性问题，而不是为监督而监督，以此确保舆论监督的质量。同时，在舆论监督的过程中，还需要注意发动群众的积极性和参与性，组织和引导公众对某一问题发表意见，反映人民声音，从而实现制约权力滥用的目的。
4、形成社会约束。随着互联网时代的到来和新的传播技术兴起，新闻舆论监督获得了更大的传播范围和空间，新闻舆论监督的力量也迅速扩散到网络空间，政府或官员的一言一行都可能放大为社会舆论监督的对象，而这也为新闻媒体监督作用的发挥奠定了重要基础。
2016年6月,四川省纪委机关、省委宣传部印发《关于加强舆论监督持之以恒落实中央八项规定精神的实施意见》（简称《实施意见》）。要求省市主流新闻媒体围绕中央“八项规定”和省委省政府“十项规定”落实情况，以及群众关注的热点难点问题，开辟相应专栏，对违纪问题公开点名曝光，对其中的典型问题，进行深度剖析，形成强大震慑，回应社会关切。同时《实施意见》还要求，各级纪检监察机关建立曝光问题分级交办机制，收集汇总媒体曝光所涉及的“四风”问题，按程序进行督办和处理，并及时公开回应。这些举措就是以媒体监督带动群众监督，开启全天候监督的“探照灯”，以开放的姿态推动执纪问责，通过舆论监督和问责处理相结合，形成良好的社会约束机制。
（二）发挥新闻媒体的监督作用
根据马克思主义新闻观，新闻媒体监督的本质是人民群众通过新闻媒体对社会事务的监督。这种监督体现了社会主义民主，是广大人民群众参政议政的一条重要途径。在我国，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，但人民又不可能都成为直接的管理者，而只能把管理国家事务的权力，委托给国家机关及其公职人员行使。虽然大部分干部都能正确行使人民赋予的权力，但由于各种历史和现实的原因，仍有少数公职人员以权谋私，贪赃枉法。为此，一个完善的、广泛的、多层次的社会监督网络就显得十分必要。
布兰代斯曾言：阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。新闻媒体监督的重要意义即在于让公权力的运行更加规范与透明。检察院、公安等由国家设立的监督机关，在监督范围、监督能力上相对有限，而依托于广大人民群众的新闻媒体则不存在这个问题。杨达才、雷政富等事件清楚地表明了新闻媒体监督的无限潜力与广阔空间。习近平总书记在中纪委全会上曾指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。政协民主监督与新闻媒体监督相结合，便可以以其强大的警示力和的社会影响力，让不敢腐、不能腐、不易腐成为公权力的基本常态。
三、发挥新闻媒体促进政协民主监督的基本策略
新闻媒体的舆论监督和政协的民主监督在本质上均是一种非权力性监督，双方主要是通过提出意见、批评和建议达到民主监督的目的。因此，发挥新闻媒体监督和政协民主监督的协调配合，让权力运行更有“方向感”，需要在以下方面着力：
1、以提案为抓手，通过议程设置实现监督
提案建言是政协委员的基本权利，也是发挥政治协商会议参政议政职能的有效途径。政协委员通过提案手段向党和政府反应各界群众的基本诉求，维护广大群众的基本利益。同时，这些提案也是新闻媒体重要的报道议程，通过媒体的宣传报道可以极大地强化对日常工作的督促与监督。
在当前政协的提案工作中，尚存在提案不明确、效果差、落地难等不足，也有诸如提案影响力不高、社会重视不够、忽视群众利益的问题亟待厘清。针对此类问题，从民主监督的角度而言，一方面政协委员要以提案为抓手，引导政府的注意力走向，通过设置议程的方式将重要问题放在聚光灯下，倒逼政府重视问题、解决问题、加强治理。另一方面，积极与媒体合作，发挥媒体的放大器功能，将政协调研和思考的重大问题放到大众传媒平台上，引发更多人的思考和关注。如可以邀请政协委员参与各级政协会议，对重要的提案进行深度报道，协同社会资源和媒体资源，把问题暴露在舆论之中，提高提案的社会影响力，加速问题解决⑨。
2、以调研为切入，通过发现问题实现监督
政协民主监督职能虽由国家赋权，但这种权力需要广泛立足于社会各阶层、各领域的群众生活之中，获得群众的支持。为获得群众的支持，政协可以通过调研的方式，深入到群众生活中，去反映和发现群众生活中面临的现实，通过发现问题、曝光问题实现对地方政府的监督。
政协充分调研有利于党和国家听到来自社会各界的不同方面、不同层次的意见，有利于重大决策的民主化、科学化，有利于党政机关发现错误，纠正错误⑩。因此政协的调研工作应当做到“从群众中来，到群众中去”。所谓从群众中来，即人民政协应当深入群众，通过实地调研走访，切实了解群众困难，或利用新闻媒体，厘清时弊，向党政机关反应社会切实问题和群众切实诉求，改变提案贴近度低，流于场面的问题。
“到群众中去”则是指政协提案要建立完善的公示制度和反馈机制，通过网络媒体的运用，扩展提案的受众群体，丰富信息收集渠道，对于群众多次反映的问题进行多次深入、全面的调研，收集完备的相关资料。
3、以会议为平台，通过信息反馈实现监督
政协会议既是政协委员提案、讨论、决策的过程，也是象征民主监督权力的组织形式，各级政协会议在各级行政平台中发挥着参政议政的职能。同时，政协会议也是为新闻媒体提供信息的重要场所。
当前，在谋求将政协会议打造为信息交流平台和新闻发布平台的背景下，政协会议的内容和形式都需要有所改进。首先，会议内容既要务实也能引起媒体关注。政协会议不能流于形式，要做到有事可议，有情可察，要让新闻媒体可能参与到会议的议题报道中去；其次，会议形式需要借助新的传播手段。政协会议形式可以适当改变，例如针对突发性问题及时召开网上会议，或利用新媒体对会议内容进行直播等，将会议从会议室中搬出，提高会议效率；最后，政协会议要注重群众信息的收集、讨论与反馈，将政协会议的进一步拓展为民意收集的窗口，尽量缩短民情上达的通道，实现信息的有效、快速流通。
4、以新闻为载体，通过批评意见实现监督
政协与媒体都是外部监督的主体，也是建设社会主义民主政治的重要力量，实现民主监督，需注重利用新闻载体，将政协监督与媒体监督结成合力。
首先，树立协同共进思想。政协可邀请新闻媒体出席各级会议，新闻媒体需加强对政协工作的报道力度，对重要提案、会议进行集中宣传报道；其次，建立信息联动机制。一方面政协可通过媒体新闻报道发掘社会问题，洞察社会发展桎梏，准确了解社情民意，提高办事效率。另一方面，新闻媒体可就政协所提出的问题进行延伸报道，扩展问题面向，并开展社会调查、舆情统计等辅助性工作；此外，实施创新的新闻报道形式。人民政协应主动与各级媒体合作，如在报纸开设政协专栏，与电视台合作创办相关节目等，提高自身影响力。同时充分利用互联网时代自媒体传播方式，革新信息对外扩散的流程，打通政协、媒体与民众之间的信息通道。
5、以视察为契机，通过督促工作实现监督
政协的视察活动是一种另类的“向下监督”手段，即对政府机关、事业单位的日常工作进行走访与考察，发现工作中的纰漏，并提出针对性建议。因其监督面广、手段丰富、贴近性高等特性，依有较高的政治影响力，是约束公权力、建设社会主义民主的重要监督形式。
但目前，政协的视察活动还存在诸多问题：其一是政协开展视察活动多是在行政部门的组织之下，所见与所闻脱离了第一现场的真实性，沦为一种选择性监督的工具；其二是视察活动流于表面，时间短，内容少，走马观花者多；另外，视察工作意见整合度低，反应到上级之后反馈效果差，也使得政协视察逐渐边缘化，得不到应有的重视。
因此，政协开展民主监督应充分重视利用“视察”这一直接面对现实的工具，并积极与新闻媒体展开合作，通过媒体跟随报道、连续报道等形式，促进视察工作的开放透明，让问题直接曝露在媒体聚光灯下；同时，推动视察工作要深入机关内部，切实发现存在问题，杜绝走过场现象，让问题暴露在阳光下，只有这样多管齐下、多种监督、多方配合，才能促进地方政府权力健康有效地运行。
（作者介绍：李后强，四川省社会科学院党委书记、教授；彭剑，四川省社会科学院新闻传播研究所所长、副研究员）
注释：
（1） 姜明：《关于加强政协民主监督的对策研究》，《中国政协理论研究》，2015年第4期。
（2） 姜明：《关于加强政协民主监督的对策研究》，《中国政协理论研究》，2015年第4期。
（3）吴常兴：《关于民主监督的问题与思考》，《福建党史月刊》，2010年第20期。
（4）楚向红：《当前政协民主监督存在的问题、原因及对策分析》，《赤峰学院学报》，2014年第5期。
（5）李琪：《人民政协民主监督的现状分析与对策》，《中国政治理论研究》，2012年第3期。
（6）徐行：《试论人民政协民主监督的实现形式和运作机制》《中国政协理论研究》，2012年第2期。
（7）姜明：《关于加强政协民主监督的对策研究》，《中国政协理论研究》，2015年第4期。
（8）《邓小平文选》（第1卷），人民出版社，1994年版，第271页。
（9）张艳国，陈阳：《论整合政协民主监督与新闻监督》，《社会主义研究》，2009年第1期。
（10）姜明：《关于加强政协民主监督的对策研究》，《中国政协理论研究》，2015年第4期。
