■ 上海复旦大学 陈钊
今年44号文，发了一个跟户籍有关的政府文件，我觉得这里面其实是对户籍改革有一些突破的。我也想围绕这个讲一讲，包括看看下一步还有什么可以做的、应该做的。
为什么我这个题目叫做“不只是户籍那些事”？因为我发现在谈论户籍改革的时候，不能只是以经济学或者经济学家角度看问题，有些问题讨论已经超出了经济学家的角色，所以我先讲讲关于角度和立场。
讨论户籍改革，一个是积分制，一个是市民化的成本，这是大家经常讨论的问题。我们先看看积分制。积分制背后事实上是有这样的角度：第一，希望能够控制，就是通过人为的方法控制谁能够，谁不能够，所以要看分数高低，这事实上是计划经济控制的理念；第二，积分制事实上对落户者不同的特征进行评分，比如说什么学历多少分，什么学校毕业，是不是985、211，是不是国家重点学科，多少分，就业去的是国有企业、还是小企业、民营企业，分数又不一样。这里面就会体现出怎样的理念呢？就是分数的高低体现了这个城市多需要你。你对城市的价值就是用那些指标、分数来评价的，背后是这样的立场。
当我们讨论市民化成本的时候，事实上是在说什么呢？是在说城市要给外来人口解决一个本地的城市户口，就要附加的为他提供各种公共服务，这是要承担的成本。所以要算一笔帐，这个人到底让他进来会不会负担不起？我的成本会不会太高？事实上是这样的角度，这样的立场。
对这些问题的讨论，其实也涉及到这两年越来越热的关于智库应该做什么的认识，就是智库的功能到底是什么？很多学者，包括智库的研究者也在做这样的事情，去设计积分制怎么样更合理，然后看市民化成本到底怎么样，测算一下。这当然是需要的，智库的一种形式，就是政府要做某一个政策，我们来帮助他设计怎么操作。但是我觉得智库还有一个很重要的作用，就是有些事情是不是真的该这样做？有没有更合理的做法？这才是更需要的。
以刚才的积分制、市民化成本计算为例，背后的角度和立场都体现为算账，帮城市政府算账，解决这个人的户籍，让他落户，对城市是不是有利？我们看这样的账应该怎么算才是合理的？我们有没有把这个账算清楚？我这里面讲几点：
第一，户籍落户、市民化，涉及到城市里大量的非本地户籍农业人口，包括他们的子女，我们有时候简称为“农二代”。这些人在城市里面长期生活，有些还是未成年人，以后你想让他彻底离开城市是不现实的想法，特别是一些“农二代”，他们被城市吸引，会在城市长期居住下去。如果户籍制度非常严格地把他们排除在本地户籍之外，不让他们融入市民化的过程，这些人他们成年之后，他们的收入、他们的心态会怎么样？这也是城市要算的一笔账。为什么？现在城市户籍制度卡的最紧的主要是北京、上海这样的特大城市，这些城市又是中国老龄化问题最严重的，以后可能需要大量的年轻人提供养老服务，提供养老服务的年轻人里面，我相信相当一部分是现在城市不想让他们进来，或者让他们进来，也不想提供更好公共服务的“农二代”、外来人口子女。当我们在未来十年、二十年，需要他帮我们提供养老服务的时候，这些人的人力资本、技能水平、包括他们的心态，如果现在不能让他们很好地融入市民社会、市民化的过程，这对城市讲是一笔损失，这个账要算进去。
第二，即使没有到城市里来，现在我们说很多市民化过程不彻底，很多小孩变成留守儿童。留守儿童的成长，他们技能的积累、人力资本的积累，对于以后城市产业升级对人力资本、技能的要求是不匹配的。以前制造业发展很快，大量需要的是，相对技能水平比较低的劳动力，农村转移直接可以成为城市工业劳动力大军的一员。但是以后技能要求越来越高，如果都是留守儿童，不能接受很好教育，对城市未来人力资本补充也是不利的。
当然有人可能会说这都是未来的事情，现在政府解决眼前的问题。但是即便是眼前，官方会有这样一个说法，就是户籍制度要留住高端人才，但是为了控制城市规模，特别是特大城市规模，我们希望低端人才不要到城市里来。但是有时候很难用我们自己所想的所谓的高端和低端去对流动人口划分。事实上很多所谓低端的流动人口也是城市需要的，只要是城市需要的，他们在城市里面就应该有立足之地，如果我们把他赶走，一定导致这部分人的供给不足。这部分人供给不足，一定导致城市服务价格提高。这对所谓的高端人才在城市里的生活状况、福利水平也是有影响的。所以即使从眼前来看，账也要整个地考虑。
这样的户籍制度对农民工家庭的幸福、和谐也有很大负面影响，但这不只是农民工的事情，也不只是农村人口的事情，如果他们不和谐，不幸福，会通过各种渠道产生负面影响。可能表现为社会的不稳定、冲突、不和谐，所以，我觉得我们应该算一笔更大的账户，而不是算一些小账。
所有这些讨论的背后，超出了经济学讨论的立场，就是我们是不是能够接受一国之内人口应该具有自由迁移的权利。一个长期在城市里居住、就业的人，他的子女应不应该享有这个城市公民的权利？这是理念问题，不是算账能够算清楚，就是一个理念，我们应不应该接受。所以我觉得这已经不简单是经济学家的事情。
积分制、民化成本也好，都是政府想通过某种措施控制户籍人口数量。这个听起来有点像什么呢？好像我们现在申请美国绿卡，到加拿大投资移民，要交材料、写个申请，他们会排队根据你来算一个分数。但是这种做法在国与国的人口流动和一国之内的人口流动里面是不一样的。在一国之内，不需要这样的一种数量调节限制人口，我们可以更多地交给市场，一个农民工如果到城市里面来，发现城市里面生活成本太高，没有很好就业前景，他是可以回去的。但是跨国就不一样，你到了美国以后，想回来可能很难，或者不愿意回来，这是不一样的，跨国和在一国之内是不一样的。所以要把这些理念的问题想清楚。
现实生活中，我们希望通过积分制来控制户籍人口流入，但是市场有它的很多做法，当你用积分制，积分制里面的学历给他打分的时候，就会产生很多市场中介组织，他会帮你解决，比如这里面是网上有很多二级学院，让你非常方便获得本科学位，告诉你能够获得90分积分，最高是110分。在这种现实环境下最后会变成什么？你看到的那个大学本科学历，真的是体现人才的质量吗？其实不一定。应该交给市场，一个小学生他如果能够在本地立足，能够付很高的房租，能够生存下去，一定说明城市更需要他。所以我觉得这个时候应该更多交给市场来做。
户籍改革我们深有体会，北京户口最值钱，生活中方方面面都跟户籍有关系。以前收容遣送制度，直接和户籍挂钩，现在没有了，现在特大城市为了控制城市规模，希望所谓的低端人口离开，所以我们有所谓的教育控人。收容遣送、教育控人背后的精神是一致的、理念是一致的，都是希望通过非市场化手段让人口离开城市。第二，以前知青的返城，城市和乡村、大城市和中小城市有巨大福利的差距，所以知青要千方百计返城。现在没有这个事情，但是有异地高考，因为高考的地区差异太大，所以很多人呼吁有像大城市一样平等分享高考资源，但是这个事情也很困难，背后体现的是我们地区之间公共服务差异太大导致的问题。
我个人觉得户籍带来的影响，我把它称为城乡分割，其实可以从不同维度看这个问题。最早的我把它称为地理分割，什么意思呢？就是在计划经济年代，在90年代更早期的时候，一个不是城市户口的人，想到城市里面来，来不了，所以地理上是分割的。别的不说，你粮票就没有，你买什么？所以就完全把你分割开来。这里面有一张照片，说的是什么？就是80年代初期，有经济特区，在特区里有更好的就业机会，相对来讲没有那么多计划经济的色彩，一些农民可以进去找到工作。但是要有特区的通行证，所以他们为了能够找更多就业机会，更好的收入，有些人偷渡特区。那时候即使在特区里，迁移也没有自由，是有地理上城乡分割的。
随着城市的发展，资本的积累，对外开放，FDI进来，城市资本积累速度相当快，城市建设发展相当快，对劳动力需求马上起来了。劳动力需求主要是两个，一是建筑业，另外一个就是服务业。伴随着票证制度，粮票什么的都取消了，这时候农民到城市里面打工成为可能，地理上的分割没有了。但是，那个时候还有劳动力市场分割，他们从事的是一些脏乱差的活，条件比较艰苦、城里人不愿意干的，所以他们和城里的劳动力处在不相同的劳动力市场上。并且有一段时间，企业要招一个农民工是可以的，但是要交外来务工人员管理费。这个实际上是劳动力市场不完全同等。
随着农民工越来越多的流到城市里面来，劳动力市场竞争越来越激烈，越来越规范，相对来讲好一点了。但是拖欠工资，农民工工作的稳定性、收入的保障相对来讲要更差。比如他们的工作条件，可能住在更加拥挤的宿舍里，有些工厂放工的时候还要接受检查，怕你夹带东西。但是慢慢地更多的农民工随着收入提高进入到更多原来本地户籍的人从事的行业。
再接下来一个分割是什么呢？就是公共服务的分割。讲到公共服务，很多时候我们会想到城市财力有限，所以不可能平等给这么多外来务工人员提供公共服务，这也是可以理解的。但是很多公共服务的分割不只是一个成本问题，也是一个理念的问题，一个态度的问题。好像是青岛一个市民提了一个建议，说城市里公交车要专门划一个民工专区，这块地方是给民工坐的，这不是成本的问题，是心态的问题，是态度的问题，我觉得这个态度是有问题的。我还在网上找到一张照片，现实生活中，也是一辆公交车，下面坐了一个民工，戴着安全帽，可能穿的也是工作服，估计可能也是建筑行业，服装不是那么整洁，他怕把座位弄脏了，他坐在人家踩脚的地方，这是现实中的情况。市民提出要在公交车里面划民工专区，是很值得深思的现象。
很多公共服务，虽然城市好像是在替农民工提供，其实农民工是付费的。比如说去看病，他自己掏钱，现在很多医院更希望你是自费的，这不存在给城市增加负担的问题。而且44号文说，只要账户可以衔接，异地可以接转，这都没有问题。包括教育，如果像教育券一样随身携带，把公共服务，哪怕我是偏远地区的小学生，把这个钱给上海用也没有问题，这都不是问题。真正最大问题是什么？第一个是高等教育，就是跟高考资源联系，这是城市户籍人口很重要的一个福利。北京和上海高中生高考太容易了，相比外地来讲，这是教育资源不公平所导致的。这是现在没法解决的问题。
第二个是低保，就是对低收入困难群体的社会保障。失业保险这些东西，其实他都是在交钱的，哪怕是一个民工，我也是在交的。因为人口老龄化，压力越来越大，只有外来人口更多进来之后，因为他们现在年轻，他们现在是交钱的时候，不是用钱的时候，实际上是帮你充实本地的社保基金，对你本地都有贡献的。真正对本地造成负担的也就是低收入群体，上海低保可能很高，甚至比内地落后地区的公务员工资都高，这两大公共服务我们目前做不到给外来人口完全平等分享。这是公共服务的分割，目前还存在。
所有这些背后还有一层意思的城乡分割，就是一个城市户口的人和一个在城市里长期居住的非本城市的外来的人，他们利益的诉求机制、诉求的渠道不一样。我们可以称为权利的分割。最典型的就是人大代表制度，人大代表是我们参政议政的一个很重要的制度，而且也是老百姓能够发出自己的呼声，能够让政府更好地为老百姓服务很重要的一个渠道。既然是这样，大量的外来人口，应该也能够有这样的渠道去表达自己的声音，能够更好地让政府为他服务。但是事实上是不够的，一个就是人民代表制度里，非户籍人口能不能非常方便地在他常驻地参加人大代表的选举？这是在现有制度之内可以改进的。这样才能更好地让他们有呼声，自己的利益诉求能够被听到。权利现在在城乡之间还是分割的。
这个是我觉得不同层次的城乡分割，从最早的地理分割，到劳动力市场，到公共服务，劳动力市场、公共服务也是在不断融合。但是在权益上面我觉得该可以进一步突破。
接下来，我想在经济学范围之内，围绕户籍讲三个议题，既使是在经济学之内，户籍也牵涉到方方面面的问题。先讲一讲我这些年做的一些研究。关于户籍大概有十年左右的时间一直在研究，我们做过一些理论研究，包括怎么从城乡分割实现城乡融合，土地制度、户籍制度怎么改革，就是怎么把土地和户籍制度联系起来。我们看到其实很多人都以不同形式在呼吁，44号文确实有一些提法是和我们比较接近的，这当然是好事情。
更多的是实证研究，户籍对于城市人的信任影响，对于是否进入高收入行业的影响，对于居民幸福感的影响，户籍还和居住区分割联系在一起，外来人口更倾向和外来人口住在一起。我们是基于上海的研究，上海人买房子喜欢更多是上海人的小区，这导致大家在城市内部空间居住上面有分割，这不是好事情。包括我们研究的关于方言，关于公共意识和公共参与，有恒产有恒心，如果在城市里，城市不承认你是他的一员，你也不想在这里面长待下去，公共事务参与就少，公共意识就比较淡。这对于城市治理都是不利的。
我们还研究过职业教育，这是2016年关于户籍的一本书，里面讲三个问题，一个叫刘易斯拐点，第二内生的制度变迁，第三产业升级和中国经济和国际竞争力。刘易斯拐点是社科院蔡舫老师比较早的提出来，他认为中国进入刘易斯拐点，劳动力市场会发生一系列变化。这个问题后来有大量争论，有些学者不同意，包括我自己不是那么同意。
这个图是发展经济学里非常经典的图，也很简单，刘易斯拐点就是从这个图里面出来的。这个图横坐标是什么呢？我们想象一下，刘易斯这个模型说的是什么？在落后的、传统的二元经济里面，随着工业部门的工业化，就会有大量的农村的剩余人口源源不断的被吸纳到城市工业部门，成为工业就业。这就是一个工业化的过程。刘易斯的模型就是要刻划这个过程。所以我们在这个图里面的横坐标就是农民工，或者城市内部的就业，纵轴是他们的工资收入。这是劳动力供给和需求曲线决定的状态。需求曲线是制造业对于劳动力的需求，是向右下方倾斜的线，这里有一条线，这是劳动力需求曲线。供给曲线是什么呢？刘易斯模型之所以有一个拐点，就是因为他的供给曲线是这样的，先是平的，然后再上来。先是平的、然后再上来，这个是什么意思呢？就是在工业化早期，随着工业发展对农民工的需求越来越多，农民越来越多的到工业部门之后，他的收入是不变的，始终在一个相对较低的收入水平，或者我们把它称为农业剩余劳动力供给具有无限弹性，你要多少我有多少，不会给你加工资的，因为农村状况实在太差了，所以不加工资都愿意到这来工作，供给是无限弹性的。但是到了一定阶段，农民剩余流出越来越多之后，这时候农村状况好了，因为耕地面积不变，人少了，所以人均耕地增加了。这时候农业人均产出增加了，农民日子就没有那么不好过了。所以你想让我再到城市打工，对不起，我要问你要更高工资了，这时候供给曲线就上升了。前面是无限弹性的劳动供给曲线，后面向上倾斜的通常的劳动供给曲线，这个供给曲线和城市工业部门对农民工需求相交的时候就决定了农民工的工资和有多少农民工出来。可以想像随着城市工业劳动力需求越来越增加，开始这个焦点变化是水平的，只表现农民工越来越多，工资不变。但是到了后来，供给曲线向右上倾斜，所以焦点就会表现不仅是劳动力需求流动数量增加，并且工资也在上升，所以这个区域就叫刘易斯拐点。
这里请大家注意，经典的刘易斯模型，拐点为什么会出现？变化的推动力是什么？推动力是工业部门的资本积累，他在发展，所以他对劳动力需求不断提高，他的需求曲线是往右上方移动的，这是变化的前提。它的结果是表现为，不仅农业部门流出来的劳动力越来越多，而且他们的工资快速上涨。这意味着工业发展的好处能以工资形式更多地被农业转移人口分享。一旦进入拐点之后，我们就会发现劳动力成本就上升了，这就会有一系列的事情，很多产业实现转型，不能再依赖于原来的低工资了，要有高附加值，要技术进步，要做一些调整。第二，就是要考虑怎样来实现竞争力，你不能再依赖原来的低成本，得有其他的竞争力。当出现刘易斯拐点的时候，也意味着工业化的速度可能不会像以前那么快，而且农村剩余劳动力也不像以前那么多了，从原来源源不断供给的无弹性，变到有弹性了。
所以当我们争论刘易斯拐点的时候，情况其实不那么吻合。因为刘易斯拐点的到来第一个推动力是工业部门的发展、积累，对劳动力有需求。但是我们当时的情况是什么呢？很多企业说我不行了，我吃不消了，成本太高了，我要倒闭了。如果是工业部门积累发展产生对劳动力需求，他不可能说要倒闭，我们出现拐点，不能叫刘易斯拐点，应该是出现工资上涨，不一定是因为需求曲线的移动。可能是别的原因，可能是供给方面的原因，可能当时有一系列的对农业优惠政策。所以一个农民愿意到城里来，农民的要价会更高，他的保留工资提高了。另外和劳动年龄结构人口分布有关系，那时候劳动年龄人口农民工数量相对较少，是供给曲线特点导致的，不是需求。更重要的是，如果真的是刘易斯拐点到来，对农民是好事情，收入提高了他们能够以工资形式分享工业化好处。但是当我们喊刘易斯拐点、劳动力成本上升的时候，农民工的实际收入有这么快的明显上升吗？其实并没有。这也和我们的刘易斯模型是不一致的。
这里面我想说，为什么这跟户籍有关系？大家注意，我们讲刘易斯模型的时候，完全是一个自由市场经济，城市里面或者工业部门里面有无数企业，他们相互竞争，然后有很多农民工，他们也是相互竞争的。所以一个企业决策我要不要雇一个农民工的时候，他就要看农民工的工资是多少，雇一个农民工的边际成本，然后看我雇一个农民工能给我带来多少好处，雇一个农民工的边际收益，只要边际收益等于边际成本，他就雇这么多农民工了。但是在中国户籍制度背景下，城市政府的决策会影响城市里有多少农民工。最典型的控制城市规模，就是政府通过一系列的制度影响，决定有多少农民工在这个城市里，以前也一的，有各种制度。所以这个时候政府、城市的企业、城市的市民，城市的企业不是自由市场经济下无数企业单独决策，他们背后有政府。政府在决策的时候，相当于一个垄断的企业，前面刘易斯模型是一个完全竞争的市场，而在我们现有制度下面，农民工是买方垄断，就是城市相当于农村劳动力的买方，他要购买劳动力，但不是竞争，是买方垄断的。买方垄断的情况下，他一定会少雇佣。而且还有公共服务城乡分割，使得进城之后的农民工获得的不够。
如果能够消除这些制度障碍，就不会像刘易斯拐点预言的那样，农村剩余劳动力枯竭，还可以有更多农民工愿意到城市里。所以户籍制度下面，城市政府对农民工的流动是有控制的，这跟完全市场经济不一样，正是因为这种控制使得农村剩余劳动力没有充分释放，使得工资上升可能更快到来，但这不是真正的刘易斯拐点，我觉得用刘易斯拐点谈中国的情况是不合适的，因为刘易斯拐点所依托的自由竞争的劳动力市场在中国不存在，有户籍制度控制。户籍能够帮助我们更好地认识刘易斯拐点这个现象。
第二，抛开这个图相对更理论一些，户籍能够帮助我们理解制度的变迁，而且是一个内生制度的变迁。户籍，城市开始不愿意放开，公共服务不愿意给非本地户籍人口，但是既使从城市利益出发，放开户籍理论上完全是有可能的。设想这样一种情况，如果一个农民工，你只给他工资，即使这个工资跟城里人完全一样，但是如果公共服务是分割的，意味着农民工不能享受公共服务，虽然工资一样的，但是城里人享受更好公共服务。这导致在同一个城市里农民工和城里人实际福利状况是有差别的，农民工有工资，但是城里人除了工资以外还有福利，有公共服务的福利。在城市化过程中，这个福利越来越重要，福利差距越来越大。
理论上进一步假设，这种人与人之间实际福利的差距也是一种不平等，这种不平等如果越来越大的话，对城市是有损害的。当这种福利差距越来越大的时候，在城里面的非本地人会不高兴，就会导致社会不稳定。这样城市里可能不得不用一些资源去维护社会稳定，本来这个资源可以用来生产，现在去维稳，是非生产性的，事实上是一种消耗，是一种浪费。如果你一直不给城里农民工平等的公共服务，随着城市化过程中外来人口越来越多，由此产生的社会成本，不必要的福利损失越来越大，就是维稳的损失越来越大。如果做这样一个理论推想的话，就是城市即使从他自己利益出发，他也愿意给农民工平等分享福利，这样的制度变迁也会产生。这是一个思想实验，户籍制度里面就蕴含着一种制度内生变迁的可能性。
更进一步讲，户籍制度是和产业升级、中国经济竞争力有关系的。城市化是在工业化的背景下开始的，工业化其实主要是在东部沿海地区，因为有更多资本积累，更靠近世界市场，吸引更多FDI投资，所以需要更多工人从农村到城市里面来。工业化伴随着城市化，我们是在全球化的背景下实现工业化和城市化推进的。但是因为有户籍制度，随着农村劳动力源源不断往城市里面转移，往工业转移，劳动力成本上升，在全球化背景下，你要跟人家竞争，你要有竞争力，不能永远依赖低成本劳动力、廉价劳动力，随着劳动力成本上升，你就必须实现产业升级，这是我们面临的一个问题。（待续）
