■ 南开大学副教授 李飞跃
［上接9月2日04版］
下面，我是做了一个模型来讲我们的故事。分权与锦标竞争是有模型的。从正式制度上来看，就是上下委托代理关系，上面是管官员，下面是事权，古代是这样，现在还是这样。但是，我们不能简单说只有委托代理关系，实际上还有一个竞争和冲突，这个竞争冲突的关键含义就是地方治理权实际上是模糊的，不是委托代理理论说的规定的权力，权力本身就是一个博弈的结果。中国的情况复杂，一个大国，不让地方管也管不了，统一不了，为了有效治理得分权，但负面的是下面有自己的对策，依据自己的激励会有一些事出来。上面的反应不是取消分权，而是对下面的治理权纠偏，典型的纠偏采用运动性治理，本来是官僚体系负责是事，现在官僚体系管不了了，就借助其他力量，其他的非制度的、非专业的力量，制度化的专业人才都在官僚体系里面了。让这些力量与官僚体系形成竞争，去冲击、纠正官僚体系，但不是替代。不行了就刺激一下，用其他方式绕一下。
这样在基层权力和政策是互为因果的。我们前面讲权力并不是特别清晰的，所以要博弈出来。但是并不是说出来权力了之后，定了权力边界再出政策，我觉得也不这样的。因为权力当然是保证政策实施的，但是政策本身又是权力博弈的策略。出什么政策，就会赢得什么样的力量，就会影响博弈的结果。所以，在这个环节里面权力和政策互为因果都是博弈的结果。这是我们要突出的地方。我们构建一个上级、基层和群众三方的动态博弈，上级当干部集团不受控制的时候，或者控制很弱的时候，进行运动型治理。
经济环境是这样的。假设这个经济里面有这样三类资源，一类就是外部资源，一个地区、一个县，可能有外部资源，外部资源包括上级给下面的，派人、派物、派钱，这都是外面来的。另外就是地方的自然资源，很容易开采，不难管理。另外就是产品，需要组织管理协调的，需要政府进行更多治理的。参与者包括领导，他是上级的代表，基层干部，居民。领导关注自己的消费，干部关注政府给开的工资，居民呢？因为政府要收税，税后收入，有补贴，政府给他发一些好处。资源怎么分配，我们一会儿再讲。这里面的领导、上级和干部都不是仁慈的，每个人都关注自己利益，我们并不是说中央不做仁慈的政策，我们只是假设在文革和改革探索时期中央政策出现偏差的时候为什么有非国有经济这样好的经济形式发展，所以这么假设。另外，我们也没有要求干部是好的，在抗战中军民鱼水情，干部关心群众这个存在，不过我们的模型不需要这么假设。产品的生产是要靠居民的，生产的劳动力投入带来负效用。
我们把治理格局分为两种，一种治就是K，K就是委托代理里面讲的非常清晰的框架，另外就是D，就是基层有治理权的状态。K的状态就是这个架构，令行禁止，因为领导和干部之间没有分治的问题，领导怎么说干部怎么做。这个经济当中的政策就是定税率，定转移支付，给老百姓收多少税，给居民多少转移支付，给干部开多少工资，这是领导权定的，干部完全执行，没有信息不对称问题，没有道德风险，完全没有。上下有序的状态。作为一个政府出来的是一个完整的政策，居民看到就是收多少税给多少好处，居民就是交税，税收给干部，干部交给领导，领导分配。领导拿到了什么呢？领导拿到税收，另外拿到自然资源。这个自然资源我们假设不是居民生产的，只是一块租。然后在K状态，领导的治理权是非常强大稳固的，所以不需要外部资源。减去公务员的工资，减去给老百姓的转移支付，剩下是政府的。你可以看到这是一个攫取型的政府，他尽量降低给干部的工资和补贴，尽量的收税。干部当然就是完全给发多少工资拿多少工资，民众也是收完了税之后产品加补贴。很显然我们知道在当期的话，最大化税收的政府，会拿到拉佛曲线的最高点的税率，再高的话就下来了。干部最低的是就是零，居民收入是税后收入。每个人都知道在这样的状态下各自的福利，领导的非常高，干部非常低，民众没有转移支付，税率也很高。若中央是掠夺性的话，没有别的力量抗衡中央的话，就是这样一个状态。
来看另外一个状态。另外一个状态，这个政府就变了，在政府里面出现了实际分权，就是领导掌握一部分资源，干部掌握一部分资源，领导有自己的政策，干部也可以做自己的政策。能够变通，在事权上能够抵制一部分上级政策。我们设置是这样的，这时候干部控制生产。把资源分为两类，一类是基层政府能够建立事权的资源，在生产当中需要管理、需要协调，才能在管理当中建立一些事权。自然资源很容易控制和索取的，不需要干部的管理协调，干部很难在管理当中建立实际权力。生产归干部管，干部现在制定税率，同时他也能按照自己拿到的税收进行转移支付，他会给居民一些好处，用黄色表示干部，居民把税交给他。这是干部跟居民的互动。领导能控制自然资源。另外，他的治理权受到影响，上级会给他一些帮助，这是他的外部资源。他把资源拿过来发起运动，让大家参与这个运动。从经济学角度理解运动型治理就是给官僚体系之外的转移支付，寻求支持。这时候居民决策除了劳动力，用P表示他是不是支持领导的运动，如果支持领导运动的话，他就是反对干部，就会让干部丧失治理权。需要多少居民支持呢？我们设为J，J就是干部集团规模。干部集团规模越大，人越多，控制他纠正他的治理权，就需要更多民众支持，发动更大的运动，就要给更多的转移支付。这种治理格局有些特点。第一，政府内出现了分权。第二，政府跟民众之间关系也发生变化，不只是经济的，还有政治的，民众有时候会被呼唤起参加政治运动。第三，政治和经济发生互动了，发动运动目的是夺回经济控制权，这边要应对的话采取经济政策。居民身份不只是生产者，有时候参与政治。我们模型的图景里面政府和居民角色丰富一些。看决策树，整个博弈过程是这样的。如治理格局是D的话，地方有治理权，地方先承诺一个政策，给居民多少好处，什么样的税。上级政府就是根据这个号召运动，在运动中给好处。居民要选择，一个投票模型。如果支持上级，好处是能够得到上级的好处，但是你下一期就会进入差的状态。如果你不支持的话，地方干部继续保持治理权，其福利取决于地方干部的政策。博弈里面冲突看出来了，干部用政策防止这个分化。最终的结果取决于两方力量的比较。
求解用逆向推理。先看群众，群众能够支持干部的话，实际上就是要看上级给的好处要会小于一个阀值。有了这个阀值，再看上级怎么做。上级转移支付受到资源约束当地的自然资源，另外就是外部资源，上级支持有多大。领导肯定要找福利最差的人进行动员，最差的人不支持，别人肯定不支持，这是最经济的动员。当领导的资源小于所需要动员的费用，上级就动员不了了。另外，上级也可能没有激励，就是动员了以后，占了这个地方，花很多钱可能没有必要。对中国来讲资源稀缺，主要靠生产。所以是资源约束重要。到这步之后，再看干部，干部群众是怎么选择的，也知道领导动员能力限制在哪。在这些条件下最大化收益。若维持不了治理权，可以当期掠夺，放弃治理权。基层干部愿不愿意执行好的政策，取决于他在执行好的政策的时候获得的收益比掠夺是不是高。
为什么我们发现抗战的影响呢？抗战的影响就是治理结构变化上。干部利益是本地化的，治理能力比较强，就是组织能力，能抗击日本侵略者。另外中央在各个地区的影响力和紧密联系也不一样，中央对各个地区的投入不一样。从发展中国家国际跨国经验来看。非洲说中央集权好，因为地方很强，殖民化的时候建立的政府很弱，有很多族群，中央进不去。在他们的框架里面是中央很弱，中央要弄一些新的农业技术，新的社会政策，推行不了，地方不支持。但是中国的例子不是这样的，中国是地方越强的地方越好。这是中国和其他国家不一样的地方。所以不能简单谈国家能力强就好，要看样一个治理格局，我觉得平衡的治理格局是重要的，就是形成竞争。
下面看我们的实证，我们的实证就是做这个正向关系。我们选择1967—1986年做，关注非国有经济的发展，跟我们思路匹配的就是这个时段中央政策有偏差，所以才有一个政策空间。非国有经济是最有活力的，能代表转型的，在政策上也是有空间，因为在这个上面中央是不支持的。另外，非国有经济是劳动密集型小企业，进入门槛比较低，在基层治理范围之内。太大的国企，也管不了，想发挥政策作用也发挥不了。另外，他确实符合群众生活要求，所以这个政策他能做，而且能够得到群众支持。所以我们觉得在这个时期的非国有制经济上能看到基层的力量。我们核心解释变量是非国有部分的比重。这个是有长时期的，非国有固定投资比重是80年代开始的，这个最早乡村工业比重是1986、1987年，所以我们配合起来用。另外我们看经济发展其他方面的波动。然后再看政府治理，政府人员规模和支出规模，人员规模是有一个干部统计年鉴的干部规模。我们用两个口径统计政府规模，然后是经济类支出和科教文卫支出，看支出结构。这是被解释变量。
解释变量部分是县委指标，用这两个度量基层的治理能力和治理的自主性。控制初始非国有工业水平，控制文化，通商口岸，人力资本，本地干部比例，解放初党员比例。核心指标就是基层干部治理能力，就是抗战时期1937-1945年中共县委规模，用县委的数除以县级行政区划数的比重。县级行政区划书我们取的1956年，因为前面热河、绥远还有，后来并到内蒙古和辽宁，但是当时宁夏还在甘肃，海南还在广东，这也是做了调整。所以我觉得跟经济数据比较近了，越早越好，后面的县级市越来越多了。另外，北京是1958年做了调整，并了四个县，房山等等并进来了。所以北京就用了1958年的行政区划。县委的数来自《共产党组织史资料第三卷》第三编地方组织机构，记录省委、区委、县委。我们根据县委名称知道确定哪些县。我们在选机构的时候，统计是有军事组织和军事斗争的，就是这个机构得有军事组织，得有部队，进行抗战斗争，在那个年代要有武装力量，要有抗战斗争才能体现出真正的实力。另外，机构也会有变动，北方是比较稳定的，南方是变动的。所以用两个指标刻画，一个是整体时期，另一个是存续时间超过1942年的，因为1939、1940年有反攻高潮，1941、1942年又有反扫荡。之后像湖北、河南、安徽很多地方没有了，就断了，到建国也没有建县委，所以也不好说有治理能力了，所以我们要控制一下，就是至少到1942年，至少到抗战之后这段时期有一个连续的长期的治理的经历。外部资源用了一个简单的办法，用这个地方的武装力量的强弱来看，有八路军、新四军主力、新四军游击部队，有地方武装，没有武装。主力部队中中央的影响力比较强，主力部队活动的地区中央的影响力就是比较强，中央跟地方的联系比较多。这样可以简单的去控制外部资源的量，就是中央政府对某个地区的影响。自然资源就是用1978-2008年能源产出和能源消费比例，度量产业结构是更偏向于能源的还是偏向于生产的，山东能源产出也比较高，但生产也很高，所以不算能源大省。这样的地方去治理，面对的不是很集中的资源可以直接控制，而是面对很大的生产面，要用很多人治理。
我们说明县委规模外生性。这个过程是比较外生的，随机的，形成中有两类因素，一个是日军占领，一个是中共在土地革命时期的活动。中共本来早期确实是山区、贫穷的地方搞土地革命。失败了长征，如果没有抗日战争的话也不会往这边很富庶的地方走，就在陕甘宁边区，实际上是抗日战争爆发之后才进来。河北、山东、山西、内蒙古、辽宁、江苏、浙江，就是抗日的敌后根据地。日本占领的多，中共县委就多，像山西、山东就比较多，浙江只在浙东一带，浙江南部（日军）没去，中共也没有去，辽宁也是只在这边。东三省，南满和北满非常强，这个地方虽然是日军占领区，不像山东，太强了，也去不了。河南、安徽、广东、这些地方既有抗战的影响也有土地革命的影响，就是革命火种。鄂豫皖本身就有红色根据地，日本人也来过这个地方，但不稳定。这个地方被国民党反攻高潮消灭很多——指标变化也比较大。像广东、安徽、河南是变化比较大的，江西变化更大了。剩下就是陕甘宁、江西、福建、湖南，这些地方日本没有怎么去，陕甘宁是抗日根据地，其他的不算。福建是去过厦门、漳州，但是没有进去。天津是有的，北京上海基本没有，都是后面并进去的。从整个过程看，中共县委规模形成比较复杂，跟战斗有关系，也不是全穷的地方就是中共县委——从省级层面讲，富庶的地方，像山东也有。我们有一个检验，跟它初期发展水平，就是1949—1955年人均GDP，这是没有什么关系的，和儒家文化、殖民冲击，人力资本密度都是没有什么关系。
计量分析分两个期，就是1977年前后——1967—1986年是前后十年，我们分成两段做。治理能力是正向的，自然资源和外部资源是负向的。控制之后外部资源和自然资源，作用是是负向的，县委规模还是正向，中共县委规模越大，非国有经济发展越好。越是八路军、新四军主力部队活动的地方，非国有经济发展越差，山东、山西这些地方外部资源反而限制了这个地方基层干部发展非国有经济的影响，这是负向关系。然后稳健性检验，控制各种干扰因素。可以看到上面是很稳健的。特别是初始非国有工业，因为有人说私营经济发展是在社会主义改造的时候一个外生的冲击压下去了，但是后期这些地区有这种基础，比如苏南有手工业基础，所以发展得好。就是历史上有一些有利因素，在社会混乱时再才生出来。我们把这些因素控制了。我们再做一些分组，因为像大西南的地区根本没有中共县委，结果是不是受这些极端情况影响呢？我们就把大西南拿掉，拿掉之后这个数下来了一些，但是还是很显著，不受极端情况影响。然后就是分时期，这两个时期是不是一致的？分时期回归结果与基本结果一致。也有些差异，后期基层力量的影响力更强一些，外部资源影响变弱。这是因为文革时期中央比较强的，政治导向比较强。但到了1977、1978年之后，政治导向弱了之后，政治资源影响力是弱化，反而基层力量很强。
再做一些机制分析，1937年的事怎么会到六几年呢？我们再理一下，抗战经济首先会影响初始治理格局，这个治理格局有一个延续性。讲非洲的话，会说当时殖民地的时候什么样，那些人到新社会还继续当官，中国的延续性是延续了抗日战争中共县委抗战民主政府，不是延续日本人的。中共县委规模比较大的地区，解放初的时候党员比例高，而且本地干部比例高。展示了抗日民主政府和新中国政府的连续性。
为什么会持续这么长时间呢？第一个还是我们刚才讲的，中央政策变化到了十三大才把社会主义初级阶段理论写进去，主要矛盾才是经济建设，之前都有姓社姓资的争论。到了十四大才市场经济，到十五大才非公有制经济成为重要组成部分。在90年代之后，中央政策变了政策空间就没了，地方反而有掠夺的倾向了。另外均衡是共赢，这边做好政策，那边支持。政策会创造出一些支持政策的利益集团。这些地区的政府在干预经济的年代是小政府。一方面是说他治理能力强，另一方面是限制。因为那个时候政府支出是比较低效的。另外科教文卫支出比较多，经济支出比较少。因为那个时候经济类支出，在计划体制下要么是工业，要么支持农业生产。最后看所有其他经济发展指标，再补充印证一下。这是1980-1986年非国有工业固定资产投资比重，这是正的。看1986、1987年两年的乡村工业，这也是正向的。然后我们看对于经济增长和经济波动的影响，我们分两期来看，是从10%不断长，长到40%的过程。也就是说我们非国有经济要影响宏观经济，它得大，大到一定程度才会有这个影响。所以我们说两个阶段，太小的时候，这些因素影响非国有经济，不一定影响宏观经济，因为国有经济非常小，所以分阶段。分阶段是有差异的。我们看经济增长，前期是负的，就是在计划体制下比较混乱的年代。到80年代跟经济增长很显著的正向关系。但是你看外部资源，前面是正的，越跟中央关系好，经济增长越快。再看经济波动，这个时期有两个经济波动，一个是在文革开始的时候，1969、1970年，文革刚开始三年破坏经济，下来了。后以革命促生产，1970年的时候经济开始上来了。另外就是1984年的比较大的波动，在80年代初治理之后，1984年开始有结构调整。所以我们可以看到在波动上来讲，这时候显著是负向的。实际上那个时候基层干部越多的地区，经济波动是越弱的，限制浪费的投资。到了1977年变成正向作用，但是不显著。这个时候经济还是以国有经济为主体的投资，对经济增长有影响，所以对经济波动有些贡献，但是不显著。
简单总结一下。我们从国家能力的视角再看中国奇迹，因为讲中国威权体制都是讲集权好，国家能力好。通过追溯国家能力的起源，看到基层的治理能力和力量。（完）
