■ 南开大学副教授 李飞跃
国家能力这个概念一个是汲取资源的能力，一个是提供公共服务的能力，汲取资源背后就是Power——是不是强制力够了，提供公共服务就是治理，能不能有效的治理，是这两个维度。国家能力是两者的有机的结合，缺一不可。这个思想早就有了，最近通过比较东亚和拉美经济，做跨国比较的时候才觉得这个事情重要。东亚好在政府能够汲取资源，汲取资源才能做管理，才能做有效的治理。而在非洲政府的钱就收不上来，更谈不到有效治理。这样看他们觉得国家能力强是好事。一些关于非洲的经验研究看殖民地时代殖民者在那有没有建立政府，政府强不强，就看到以前族群的集权程度跟后面的发展是正向关系。按照文献解释中国的发展存在问题。中国不是不能汲取资源，是汲取资源能力很大，但是会成为掠夺之手，所以我们整个经济发展过程是转型过程，从计划经济向市场经济转型，从单一公有制向多种所有制转型。我们觉得中国的问题与文献关注点存在差异，是国家能力怎么成为援助之手。
聚焦到中国谈国家能力与经济发展的关系。中国为什么发展快呢？“政治集权，经济分权”的中国模式。分权就是让中央政府弱一些，不能让它随便干预，而且分权上引入标尺竞争，让地方政府有发展的激励。集权的好处就是中央能控制地方，避免竞争带来的寻租、地方性保护等问题。Shleifer的文章比较俄罗斯和中国，说中国转型成功俄罗斯不行，关键在于俄罗斯中央弱下去，管不了地方。具体怎么控制呢？锦标赛理论提出，周黎安、徐现祥老师特别强调，通过官员晋升来控制，通过保持一个有效的官僚体系来维持分权体制。还有一些文章觉得分权的思路不对或者是不全面，因为中央还是很强，可能随时成为掠夺之手，没有捆起来的手进行的分权，承诺不可置信，不可置信就没有激励。所以后面的文献指出制度化、民主化、法治化建设的重要意义，执政过程透明、稳定，政策的确立更改都需要时间。还包括说让企业家入党，让他们有发言权才能让政策变得是可信的。我理解文献上对集权好处的论述大概就是这样的脉络。
但是我觉得文献上也有不足的地方。第一个，从理论上说，财政分权既需要地方官员考虑晋升，又要他关注本地利益。他要向上看也得向下看，Riker最早的假说是这样提的。2007年一篇文章做了跨国比较研究，确实发现有强的执政党同时有基层很好选举的时候，才能改善治理。地方官员关注本地利益的动机是怎么来的？那么强的任命制，那么强的指标竞争，下面如何向下看？第二个是财政分权需要下面很强的治理能力。杨其静、聂辉华的文章谈到这个问题，我国地方基层的治理能力怎么来的？第三，我画了一张新中国非国有工业的图，从建国开始，我画到1990年。一个U型的状态，刚开始是比较高的，然后进行社会主义改造就下来了，大概到了10%的样子，然后平衡了一段。从文革开始的时候，非国有工业比重就稳步地在长。在十三大召开的时候已经将近40%，已经成为很重要的力量。显然从1967—1986年这个时段没有财政分权和联邦制所说的机制，因为分权从1980、1982年实验，一直到1988年才是正式的。非国有经济一直受到打压和排挤，在1980年左右的时候还有一些下降，因为刚刚改革开放，国企改革要搞活，国企一旦有利益动机的时候，跟乡镇企业争原材料和市场，所以那时候有一阵对乡镇企业的调查，投机倒把等等。所以中国经济转型的解读只用上层的制度变革来解释是不全面的。科斯的《变革中国》也提到“边缘性的革命”，实际上没有在1978年发生结构性的突变，而是继承了一个稳定的趋势。这个阶段谁在援助非国有经济发展？
我们考察中国历史，看中国国家能力怎么出来的。战争是国家能力的重要来源，文献上这样讲，也符合中国的历史。中国共产党就是在抗日战争中发展壮大的，从数万人——长征结束之后的时候，到抗日战争结束的时候——军队是120多万，民兵220多万；后面很快打败国民党，建立新中国——这个膨胀是很迅速的。在这个战争当中不仅是中央高层执政能力非常强，而且中国共产党在抗日战争中推行人民战争的战略，就是毛主席的人民战争的军事路线，人民战争的政治路线，人民战争的经济路线——发动群众。国民党是民族革命和民主、民生革命是分开的，国共合作第一次闹掰了就是因为这个——共产党是搞民生革命，搞民主，国民党是反帝反封。在抗日战争中也是这样的，毛主席说我们的抗日路线就是两个结合在一起，要打败日本侵略，就要解决民主、民生问题。所以在抗战过程中重视对基层组织建设，对基层干部的培养。这样的实践对新中国的国家治理体系是有影响的，基层组织的治理能力和治理的自主性都非常强。这样的话，国家治理体系里面就是中央和地方两个积极性，政策语言里面用积极性，学术上我看社会学、政治学用自主性、自由裁量权、选择性执行等概念。用经济学的术语我觉得可以表述为基层组织具有实际的权力或地方国家能力。这个积极性使得中央在出现偏颇，变成掠夺之手的时候，基层有这样的能力，有这样的激励做援助之手。后面模型讲为什么变成援助之手。能力是第一位的，他首先得有这个能力做。
我们在抗日战争中找了个指标，就是中共县委规模。它与1967—1986年期间的治理结构和经济发展是有关联的。如果在抗战时期中共县委的规模比较高，这个地区政府中的本地干部比较多。政府规模是比较小的，就是政府支出占GDP比较低，政府支出结构更倾向于科教文卫的公共支出，非国有经济发展比较快。为什么会这样呢？新中国具有中央的管辖积极性和地方积极性，实际上两个积极性一直是一种竞争关系，而不仅仅是委托代理的关系。地方基层有治理能力，也有治理的自主性，所以会形成竞争的关系。这样的话在基层的博弈里面有上级政府，有基层政府，还有群众，三方博弈过程中决定权力边界及政策。上下级在治理权上的竞争会使得政策更加偏向于本地群众利益。这跟经济学上说的，竞争比垄断好的道理是一样的。初始能力为什么重要？初始能力强的时候更可能变通政策，让政策比较符合本地利益。有能力才能做这个变通。做了这个变通之后，反过来由于政策符合群众利益，又为基层干部赢得支持，形成一个好的共赢的状态。如果初始太差的话，很容易被中央纠偏、治理的话，这个共赢的空间就没有了。所以从竞争角度看初始治理能力比较高的地方，更能达到共赢的状态。基层做一些好的政策，群众也支持他，中央的治理权就会往后退一些，就是这样一个故事。
讲讲贡献。我们这个文章主要是跟财政分权的文章对话，他们主要是从上而下来解读，强调上下级的委托代理关系，我们则强调竞争的一面，从竞争关系理解。实际上讲基层自主性和中央地方竞争关系的文献，在政治学和社会学比较多。比如张静说虽然近代做了一个国家建设，但是这个建设只是使得乡绅变成干部，而且干部因为上级任命对他激励比较强，所以他跟基层的关系比历史上远一些，但是仍然没有解决上面管官下面管事的这样一个框架，基层仍然有很强的自主性。另外一块文献讲运动性治理。由于下面有自主性，上面分不清楚下面是在灵活执行还是在偏离，所以总是在规范下面的自主性边界。我觉得现有文献里面写得比较清楚的是周雪广讲运动性治理和有效治理的概念，在官僚体系僵化时，上级就通过非制度化、非常规化、非专业化的运动去调整。这两个文献并没有结合，讲基层自主性的文章不能说清楚基层干部什么时候做好的政策，什么时候做坏的政策。我们的模型就解释条件变化到基层干部的政策偏向不一样。另外讲运动型治理的文章觉得官僚体系不行，会僵化，需要一个冲击。但没有很好地解释为什么中国的运动性治理有这么强的生命力，被广泛使用，大的领导用，小的领导也用。我觉得跟中国基层的自主性是有关系的。当然，他们没有从抗日战争这样一个历史事件来识别基层治理能力，把这个东西规范化地展示出来。我们的文章也跟讲乡镇企业发展的文章，讲自下而上改革动力，讲基层政府重要作用性的文章相关，但它们讲的还是名义的变化，名义的激励，委托代理的关系，而不是我们讲的竞争关系。对文革经济的评价也有一些文章，说地方发展集体经济的积极性是因为文革那时候的分权，毛主席分权，搞五小企业，农村机械化，等等。这样讲不能解释地区差异，为什么会有差异？同一个制度下，为什么会有这样的差异？而且在中央那个时候政策就很多，为什么选择性地执行这个？（待续）
