■华秀萍 宁波诺丁汉大学国际金融研究中心副主任、君润资本副总裁与合伙人
政府在市场上本来扮演的是监管者的角色，但一旦介入企业运营过多，谁来监管政府？用一句广为流传的话说，政府一旦介入公司运营，就难以逃避“在赛场上既当裁判又当运动员”的嫌疑。政府一旦处于自我监管效率低下的情景中，对私营经济的挤压作用就会加强。政府一旦控制的国有企业越多，参与管理的私营企业越多，市场经济的公平与效率就反而走下坡路，企业的创新能力也会日益式微。
国有企业改革相当惹人关注。9月13日公布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，是未来一段时期指导与推进国企改革的纲领性文件。该意见书涵盖了改革的总体要求与各种分类改革，并强调“资本”而非“资产”管理，引起了社会各界人士的广泛讨论。
大家对本轮国企改革能够实现的“资本管理”成果态度不一。乐观者认为该意见的改革规划合理、力度突出，可预期未来中国会像新加坡一样，可以通过公司治理改善与组织管理创新，培育出大批具有国际竞争力的国有企业。悲观者则认为这一次的意见书与历史上出台的政策对比，并没有太多的新意，并且口号类的用词偏多，但可实施的具体措施却较少，所以对未来的“资本管理”效果不必期许太高。
该意见的一个亮点是公司制改革，强调混合股份制改革与提高公司法人治理结构。国企被寄予领导经济转型、产业升级与激发经济活力的厚望。李克强总理最近在达沃斯论坛也提到，当前中国经济面临下行压力，为了实现新旧产业转化，必须大力推动大众创业、万众创新。创新包括技术与商业模式方面，也包括组织管理方面。国企要破除体制障碍，做大做强，自然要两种创新都要抓了。
按乐观者的解读，中国的国企改革是想要学习新加坡的国企管理机制，用“资本管理”手段烹饪出一桌国企有效公司治理与组织管理创新的“大餐”出来。乐观者的愿景是美好的，但实现的概率有多高呢？途径到底有哪些？不妨先看看世界历史与各国实践。
过去各国的历史实践表明，国有企业在公司治理与创新活动方面的效率经常受到质疑。一般的主流文献干脆认为，市场导向对企业的技术与组织管理创新至关重要。国有股权虽然在生产率方面的贡献不一定是坏的，但对公司治理的影响普遍比较负面，更很少将创新作为运营目标，因此对创新的贡献也很小。因此当前不少国家对国有股份的发展与管理都很慎重，一般不会将国企当作市场经济中的运行主体，更不会强调国有企业的领导与支柱作用。
2008年全球经济危机全面爆发后，全球各国政府开始积极干预或参与私营企业管理，并大量购入不少公开市场交易的私营公司股权。政府介入私营企业运营程度之广泛，是自1929到1933年间的经济大萧条以来最明显的。这些政府干预到底对私营企业的影响几何？有研究在欧洲的经验基础上发现，以政府持股比例衡量的政府干预企业管理的程度，对公司治理以负面影响为主。一个主要的原因是政府与企业的利益需求并不一致。政府购入私有企业股权后，一般都会减少董事会席位与增强总经理的权力，从而增强政府的控制力。这对公司治理有着不小的破坏作用。
有研究将政府与机构投资者的作用的异同做了一个对比。它们与个人投资者相比，均拥有特殊的资源与权力。但政府在资源与权力集聚方面的力量，却远远高于机构投资者，特别在全能政府国家。在这些国家里，政府拥有不受制约的权力，为国有企业融资与调动其他资源的能力，因此也就可以做到无限大。甚至，政府可以创造新的政策，或者修改现有监管条例，影响国企与私企之间的竞争规则。
在信息优势方面，政府一旦控制的机构与公司越多，则可以强制它们提交相关信息，并对信息起垄断作用。而创新是需要信息快速流通、知识有效传递与社会持续学习的。无论是金融、资源还是信息垄断，均不利于市场上各种创新的出现与公司治理的改善。
政府在市场上本来扮演的是监管者的角色，但一旦介入企业运营过多，谁来监管政府？用一句广为流传的话说，政府一旦介入公司运营，就难以逃避“在赛场上既当裁判又当运动员”的嫌疑。政府一旦处于自我监管效率低下的情景中，对私营经济的挤压作用就会加强。政府一旦控制的国有企业越多，参与管理的私营企业越多，市场经济的公平与效率就反而走下坡路，企业的创新能力也会日益式微。
当然这并不是一条死胡同。不少研究在美国与欧洲的很多公司样本的基础上，发现运作良好的法律体系与投资者保护对公司治理是一个非常正面的影响因素，并可以有效制约政府这个特殊投资者的过高权力。在大陆法系主导的市场经济里头，政府干预企业运营一般是行政手段；而在英美主导的普通法系里头，政府则更倾向于使用法律手段。后者使得国有股份的增加在很多时候是有利于公司治理的，但前者却导致国有股份对公司治理的作用却大多偏负面。
新加坡是完善的法制体系促进国有企业公司治理的典型例子。在新加坡的国民经济中，国有企业的贡献占了很大比重，其经营效率之高也举世瞩目。我们知道，新加坡是普通法系国家，良好的法律体系使得政府在购买了私有企业股份后，无需监督企业的日常运营，也不必采用行政手段干预，仅仅依赖以强大董事会为核心的企业治理结构，就可以取得良好的公司治理绩效。新加坡政府颇有“虚怀若谷”的胸怀，也注意“博采众长”，对西方理论与实践的研究很深，一直很注重学习西方比较好的经验，其公司治理实践采用了全球最好的标准。
与此相印证的是，另外一个普通法系国家澳大利亚，政府也一直致力于提高公司治理的透明度，对投资者保护非常完善，在生产效率与资源配置方面也采取了多种层次的法律措施。因此，在新加坡与澳大利亚这两个法制体系发展完善的国家里头，国有股份对公司治理与创新的影响大多是偏良性的。
中国的制度环境比较特殊。有一些学者在研究中国的经验指出，国企在增加社会集体福利与支持国家战略型创新政策上起了不少积极的作用。当然亦有实证研究表明，即使在中国，国企对技术创新与公司治理的影响也是混合的，甚至偏负面的。
大家比较公认的是，相对于我们提到的美国、新加坡、澳大利亚等国，中国的法制体系相对不完善，对投资者保护也远远不够。而中国国企享有的政治资源，以及部分民企拥有的政治联系或政府关系，在赢得核心市场竞争力方面的贡献，是很难完全否认的。而企业创新的制度保障，譬如私有产权与知识产权保护，在中国也存在明显不足。
目前进行的国企改革想要逃避悲观者的预期，关键还是在于如何在眼界、战略与行动三个层次改善现状。如果一不研究与借鉴他国成功的核心因素，二不下苦功提高国内法制环境，只怕最后结局是“笑煞邯郸人”。用通俗的话来说，如果我们想学习新加坡用“资本管理”手段烹饪出一桌“色香味”俱全的国有企业管理“大餐”，我们首先得看看准备的食物原料是否实诚，以及配料是否丰富多彩，还要看厨师有没有世界一流的厨艺。
此刻可以下这个断言，想要大概率地实现当前国企改革的目标，进一步推动中国的法律体系建设，创造出一个公平竞争的市场，并加强对私人财产权与中小投资者的保护，恐怕是我们无法回避的必经路径。
