到目前为止，国家相关法律、法规并没有对“合理布局”的概念和法律属性有明确的界定。按照《烟草专卖法实施条例》第九条相关规定，由县级以上烟草专卖行政主管部门按法定程序制订并发布的《卷烟零售点合理布局规划》是属于具有法律约束力的规范性文件，具有一定的法律属性，是烟草专卖行政主管部门用来调控和管理市场的一种有效手段。但烟草专卖主管部门与当地烟草公司实为一体，在制订发布《卷烟零售点合理布局规划》时，不单要考虑其调控和管理市场时，法律上公平、公正和适当的合理性，也要考虑其经济利益上合理性的问题。也就是说，“烟草制品零售点合理布局规划”具有一定的法律性和商业经济性。
正视烟草专卖许可证发放和管理所面临的现实，积极寻求适应市场化进程与兼顾专卖法律法规的结合点，在许可证合理布局规划和发放数量的控制上，宜本着“依法办理”原则，不能只从管理成本或者现有经营户利益出发，而应力求与国家放开行政审批的改革环境相适应，积极谋求化解许可证合理布局与当前社会发展矛盾的有效途径。
烟草制品合理化布局的基本特点
与时俱进，适应社会发展。全国行业烟草制品合理布局工作基本上都是从2004年开始，早期的合理布局重在依据人口比例进行控制，总体控制目标普遍在4‰以内（上海除外）。从现行的情况看，普遍认为早期的合理布局规划已不能适应社会经济发展的需要，经济总体水平从温饱迈入小康、城市规模迅速扩张以及城乡居民收入和人们生活水平的不断提高等对卷烟消费和零售布局提出了新的需求，因此全国各省（市、区）均对合理布局规划进行了多次改版，有的甚至改为“一年一规划”或“半年一规划”，办证规模在不断放大。
遵守行政许可规定，缓解社会矛盾。一些省（市、区）相当重视经济环境的优化，重视保护民生，反对因为合理布局条件苛刻限制了办证而造成社会矛盾激化。如上海市烟草专卖局，由于自身的特殊性，卷烟零售客户比例一直相对较低，因此烟草零售许可证的含金量也一直较高，但目前也出现了排队户、无证户增加的情况，为缓解这一矛盾，他们提出了网格化布局的思路，准备增加办证量。其他如浙江、广西、福建等省（区），基本上做到“凡是符合办证条件的就给予办证”，把依法开展行政许可摆在首位，并纳入到政府的监督范围，所以办证率相对较高，无证户比例普遍较低。维护了烟草主管部门的公信力，让群众感到满意。对于办证户数的控制，其他一些省（市、区）烟草部门基本放弃了以总量控制为主、降低经营管理成本的想法。
强化管理，提升办证质量。适应社会发展需要，缓解社会办证需求与办证控制的矛盾，减少无证经营，这么做虽然提高了社会满意度，维护了烟草专卖行政许可的公信力，但也存在风险，即办证质量难以保证，如有些经营户规模太小、经营不稳定，对于“口袋证”、“空壳证”监管难、取缔难，对于“许可证转让”、“人证不符”调查难、处理难，无效证件影响了办证质量，有的甚至限制了新证办理，这些情况在一些省（市、区）也不同程度存在。共同的倾向是适当提高办证门槛，除满足间距和具体区域的控制数量要求以外，有些地方提出了对零售客户经营能力的考察，甚至做到有所比较和选择，如浙江提出的“由空间化布局向结构化布局转变”。在防止许可证转让方面，广西区局采取了“事前预防”、“事中监管”、“事后审查”的控制措施，效果明显。
基于合理布局现状的思考
由“总量控制”向“优化市场准入”的合理布局思路转型。“总量控制”曾经在一定的历史时期发挥了重要作用，但随着形势的发展和变化，也越来越成为制约各省合理布局工作往前推进的瓶颈。因此，各省的合理布局工作是否可以考虑从“总量控制为主”的粗放型布局向“优化市场准入”的宽松型布局模式转型，再以零售客户签订入网协议书形式强化双方权利义务关系。要变自上而下的“事前总量”为自下而上的“事后总量”，让总量成为随着市场变化而变化法律意义上的“合理量”。“不以总量控制为主”也不能理解为可以肆意办证，要把微观上的依法许可为基础，作为刚性要求严加控制。
采取组合拳，切实提高卷烟零售盈利水平。根据卷烟市场零售客户盈利水平的高低和卷烟非法流通严重的程度，认真分析研究，加大卷烟市场治理。一是要努力减少无证经营现象，对于符合办证条件的积极予以办证，与零售客户自愿签订卷烟入网协议书，明确入网售烟的权利和义务，纳入统一管理；二是对于违法经营户坚决予以取缔，并努力减少和控制卷烟大户；三是完善卷烟品牌准入和培育机制，品牌引入前要充分论证，问计于市场而不能盲目，品牌培育要步步为营而不能急于求成。
加强许可证后续监管和退出机制建设。加强对许可证的后续管理，加大对零售许可退出机制应用的研究与实践，对优化零售布局，强化许可证管理，提升零售终端建设水平，具有积极的战略和现实意义。要合理运用烟草专卖零售许可退出机制对现有许可证结构进行调整，较有效地解决零售许可证有效存续期间产生的“休眠证”、“空壳证”、“无效证”、“低效证”等难题，优化零售终端布局结构。对许可证退出机制的建立建议从以下几方面着手进行：一是存量烟草专卖零售许可退出的应用（歇业、注销方面）；二是烟草专卖零售许可退出的探索与拓展（延续过程中的退出、取消从事烟草专卖业务资格方面）；三是烟草专卖零售许可退出的程序（流程、表单、作业图）；四是烟草专卖零售许可退出的后续措施（零售许可监管、服务、宣传等配套机制）。
尊重市场，侧重考核手段，探索建立许可证合理布局的评估机制。卷烟零售点合理布局应遵循市场自身的发展规律，卷烟生产环节的计划性不能一直传递到零售甚至消费环节，应该允许卷烟零售市场的适当竞争和自由发展。所以，要以评价考核手段逐步取代行政命令手段，更多地是指导和监督全省合理布局工作。可以尝试建立合理布局的长期规划，设置合理布局评价的原则、标准，形成测算许可证含金量的指标，并根据客观条件的变化进行阶段性动态的调整，实现零售客户总体数量相对稳定和布局相对合理。着手研究建立许可证合理布局评估体系，在评价和考核过程中，要广泛采取调查手段，既要看行政许可的规范性、证件有效率、户均销售量、户均盈利水平和市场规范程度，更要看卷烟零售客户、消费者和社会公众的满意度，使对“合理布局”的评价更客观、更公正、更科学，更深地融入到社会发展中去。
综合所述，笔者建议更加理性地看待合理布局状况，尽快解决面临的困难和问题，并以指导意见的方式带有前瞻性地规范卷烟零售行政许可和合理化布局工作，推进行业不断适应社会，继续健康、协调、稳步发展。（曾超）
