■贾康 苏京春 财政部财政科学研究所
(上接２０１４年１２月２８日０２版)
（三）股份制—“混合所有制—PPP”的天然贯通及其全局性贡献
十八届三中全会全面改革部署中，最重要的涉及几个关键概念的逻辑链接就是：首先，确立“现代国家治理”理念，即明确按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平；第二，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”；第三，市场配置的“决定性”作用的充分发挥，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度上的改革，要主要推进明确表述的 “混合所有制”，以股份制这种现代企业制度的标准化代表形式，其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权充分混合在一个个企业内部，从而以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作与潜力释放，而PPP模式恰恰与之贯通。
一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV（special purpose vehicles）的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有权“一股独大”，因为政府股权参与的强烈动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，社会资本、民营企业在PPP中，通常会成为股权结构中的“大头”，甚至是绝大多数。
因此，PPP这一创新的制度供给，又成为中国走向现代化的全面改革中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。PPP模式的定位，也应从一开始着眼的满足融资需要提升到制度供给创新的需要。如果仅停留在融资层面，目的上会很功利、很短期地停留在缓解政府资金压力的层面，待政府感觉压力不大的时候，就很可能又回过头来摆脱民间资本。比如，前些年一些地方政府曾特别欢迎市政建设里民间资本的加入，但听到“四万亿”投资刺激方案后，对民间资本的态度马上就“变脸”。这是视野未达全局、未能领会改革实质内容的一种具体表现。实际上，民间资本的加入不但可以缓解政府资金困难，而且可以帮助提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种“升级”。这个升级再汇入以混合所有制为市场经济产权基石的全面改革，更是一种全局性的客观需要。纵观百年历史，全球有近百个经济体步入中等收入阶段，但是真正跨越此阶段而步入高收入阶段的经济体却寥寥可数。中国如要真正按照“人本主义”立场并抛开“狭隘民族主义”，和世界民族之林其他经济体共同发展，按照和平发展与崛起的愿景成功化解“中等收入陷阱”潜在威胁而联通到“中国梦”，就一定要有各种因素合在一起攻坚克难化解矛盾的全面配套改革。其中PPP作为制度供给的创新，就是使市场资源配置作用得到各个方面更多认同，也得到政府应该“更好发挥作用”的各种可操作机制匹配磨合的一个重要改革事项，应把其从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项，即实现制度供给方面的重大创新这样的高度来认识。
五、PPP与四中全会全面“法治化”主题的贯通：催化新时期
相辅相成的现代文明演进——法治建设与契约精神培养。从理论密切联系实际的角度考察，PPP概念下的新型公私合作模式客观上必是要求高度的法治化、规范化和讲求契约精神的。在中国推进PPP的进程中，应当特别注重与现代文明进程中的法治建设、契约精神培育的对接。要释放社会资本民间企业的潜力、提升公共部门综合绩效，最关键的是政府通过努力，在反腐倡廉过程中强化法治和契约精神供给。党的十八届四中全会已对于我国全面推进“依法治国”作出了顶层规划，实质是把三中全会关于“以经济改革为重点”的部署联通于经济、行政、政治、社会的全面改革大配套的部署，这一“法治化”的时代主题，与PPP的机制创新正好形成了紧密联系，客观上也对于克服法治化程度低的现实问题，提出了迫切的任务。
（一）必须高度注重PPP运行相关的法治建设
PPP所要求的法治化配套条件，可从泉州刺桐大桥案例考察。上世纪90年代的福建泉州刺桐大桥BOT项目，是中国第一个本土民营资本介入的PPP项目，该项目形成的SPV（特殊项目公司）的股权结构中，政府部门通过其子公司入股占40%，剩余60%股份是民间企业持有。以往政府工程中常见的问题如工期延长、返工、无法问责、超预算等，在该项目中都成功地予以防止，建设中提前半年竣工通车，质量上乘，使百姓得到了实惠。
刺桐大桥案例的首创意义是非常显著的，即以少量国有资金引导民间资金兴办过去认为只有政府才能做的基础设施建设；融资方面也实行了值得肯定的创新，采用大桥经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款结合、按揭式还本付息偿还融资贷款。但囿于当时的条件、经验，初始约定中没有涉及的一些后续变动因素，使运营间民间资本与政府之间出现问题，十分值得关注和剖析：第一，在一系列主客观因素局限下，刺桐大桥项目虽有SPV构架，但却没有形成规范契约文本，而是以政府红头文件形式确定下来，导致后来面对晋江上陆续新建大桥的车辆分流因素形成的利益分割，业主无维权依据；第二，业主方经营权和收益权没有得到相关法律充分保障，除收费权外，其他权益大都没得到保障，如在大桥两侧管辖范围内设立广告牌，但被有关部门强制拆除；第三，地方政府领导层换班后，提出股份转让，使业主方一度面临危机；第四，地方政府领导层增加额外项目，使业主方让出相当利益，两个外加项目投资高达1.2亿元的投入额，从企业角度的感受，博弈结果是“胳臂拧不过大腿”不得不承担；第五，收费标准未能形成调整机制，无法随着情况变化而改变；第六，政府政策法规变动风险可能由企业承担，例如刺桐大桥项目当时确定特许经营权30年，而后国务院有关部门出台有关政策规定，经营性公路收费期限不得超过25年。这些问题使得刺桐大桥由值得肯定的案例，变成引起其他民间资本望而却步的案例。民企方的感受是：“榜样的力量是无穷的，修理榜样的后果是严重的”。造成这种局面的最主要原因，就是“法治化”环境的制度条件不到位，契约的形式规范和减倍遵约的商业文化因素也不到位（特别是在政府方），所以无法出现“以法治保障契约、按契约实现共赢”的满意境界。
PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目所提供的服务的质量、价格等，均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的高度关注。所以，需要制定一套专门的法律法规，对PPP项目的立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交、决算信息公示等环节做出全面、系统的规定。虽然一些PPP案例在我国实际上已运行了相当长的时间，但一直以来却明显缺乏国家层面的法规制度，有的只是地方性的或行业性的管理办法或规定。在某些地方，PPP项目的建设，甚至作为凭据的仅有地方政府一纸“红头文件”（如刺桐大桥BOT案例），其法律效力低，内容粗疏，以致合作过程中公、私双方并不是在成熟的法律框架下形成尽可能清晰有效的契约来处理利益关系，而是“走一步说一步”。由于政府部门掌握着公权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，在相关的博弈过程中，私人部门几乎注定是弱势的一方，得不到法律和契约的有效保护，成为很多额外风险或成本的承担者。
因此，回归到一般的PPP创新和发展中，我国必须下定决心加快法律法规建设，争取先行完善政府制度约束。目前，我们已经看到相关部门立法和制度规定层面的一系列积极进展，应继续大力推进，按照四中全会精神，为我国PPP机制的长效运行奠定良好的法治基础。
（二）必须高度注重PPP运行相关的契约精神培养
从法律这一基本制度建设保障作用延伸，自然要过渡到对契约精神培养的关注这一层面。“契约”一词来自拉丁语contractus，所指是契约交易，在西方发源很早，后伴随宗教传播逐渐形成契约意识。“契约精神”从本源上来讲与政治学中所说国家产生一脉及法学中私法一脉相关，而我们在PPP运行中强调的契约精神，实际上是其置身于政府与非政府主体合作的经济行为中所强调的自由、平等、互利、理性原则。这是对于传统的政府单纯行政权力意识的一种冲破，要求形成以“平等民事主体”身份与非政府主体签定协议的新思维、新规范。
PPP模式中，政府部门、私人部门和公众之间存在多重契约关系：第一，政府部门与公众之间存在契约关系，这种契约关系以政治合法性为背景，以宪法为框架，由政府在宪法范围内的活动为公众提供公共产品与服务，针对公众的需求履行承诺；第二，政府部门与私人部门之间形成契约关系，这种契约关系以双方就具体项目或事项签订的合同为基础，由政府部门与私人部门通过合作来提供公共产品与服务；第三，参与PPP的非政府的企业和专业机构、社会组织之间形成契约关系，在PPP总体契约中承担公共产品与服务的提供，回应公众的诉求。
PPP直观形式上主要关注的是后面两层契约关系，尤其重要的是第二层。如果以契约精神的四项原则来进行考察，便不难发现其培养发育和趋向成熟对于我国PPP运行和社会现代化的重要性。第一，自由。就推进我国国家治理现代化取向下的现代市场体系来看，自由这一原则可以推进合乎“合作”逻辑地使政府部门和非政府部门行使自由选择权。第二，平等。平等这一原则可以构成政府与企业等非政府主体之间进行合作的牢固基础。按照传统的调控、管理思路，无平等可言，政府天然占据强势、操纵的位置，如把此延用于PPP内，私人企业便不敢、不愿与政府合作， PPP的发展便成空谈或难以持续。第三，互利。契约能够达成，最重要的基础就是契约各方都能够从中获得实实在在的利益，PPP模式也不例外。在我国的PPP运行中，正明确互利这一契约基础，特别表现为不是简单要求企业“学雷锋”，“尽社会责任”，而是以与政府合作的投资行为取得预期的虽不高但可接受、可覆盖相当长时期的回报。第四，理性。契约的签订，是需要各方反象磋商磨合、尽可能全面、细致地穷尽各种相关因素而天然倾向于理性态度的，包括理性的妥协以寻求“最大公约数”，理性地评估合作期中的风险，也包括最大限度地理性吸纳各方的专业性咨询建议。特别值得注意的是，在自由、平等的原则下，以互利为基础而建立的契约，实际上是综合叠加地构成有合作各方共识的一种理性预期，在契约履行的一个长期过程中，也要求契约各方风险共担，从理性原则出发在契约中落实风险共担机制也是抗御风险的最佳社会选择。从中国经济社会转轨是执政党和政府公权体系的一种“自我革命”的角度来看，PPP这一制度机制创新，对于政府的职能转变、权力制约和行为规范化，绩效趋优化，也正是从由法治而契约的路径和方式来有效实现的。当然，从PPP模式启动开始，政府应当遵循理性原则，利用市场测试等手段针对公共产品和服务的类型进行测评，得到是否应当采用PPP模式的正确结论，避免PPP模式的滥用。
作为制度供给的创新，PPP自有其约束条件，其更广泛的发展尤以法治化的较高水平为前提，以诚信敬业的商业文化和契约精神为铺垫。无可否认，这些前提和伴随条件都是当下中国存在不足和缺憾的。因此，我们在充分肯定PPP这一制度供给伟大创新的同时，也必须清醒认识PPP所带来的挑战与风险，力求把这一“顺天应人”的改革，扎实稳妥地向前推进。 （完）
