日前，全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”。去年，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。
记者采访发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。
巨额出让金将被“翻老底”
正在各地铺开的土地出让金审计，被寄予“摸清家底”的众望。国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。
长期以来，各地土地出让金因收支明细处于公众监管视野之外、去向不明而饱受诟病。曾有北京市民向审计部门申请公开北京市土地出让金违规使用情况，却被以“公开可能对社会稳定带来不利影响”为由遭拒。
湖北省人大代表王培树说，每次开地方“两会”，针对全省上千亿元的土地出让金管理情况，政府都没有专题报告，也没公开说明，最多只在财政预算中有个笼统总数，没法详细了解。
事实上，判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。
记者梳理自2009年至2013年财政部公布数据发现，最近5年间，国有土地出让金支出总额达13.49万亿元，其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。
财政部公布的数据只能看出全国土地出让金开支大体走向，在基层实际情况中，违规使用并不少见。审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83.7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.3亿元，出借和对外投资等31.4亿元；2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。此后，审计署再未公开涉及土地出让金方面的审计信息。
记者采访发现，尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛，但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。大部分地区官员对土地收入收支话题都很敏感，不愿多谈。少数基层干部透露，土地审批和出让金征收由国土部门管，开发整理和招拍挂归土地储备中心，资金管理在财政，“具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”
中西部地区一些地方国土、财政系统官员表示，地方政府土地出让金收支，基本可由地方“说了算”。由于财力紧张，土地出让金便成为地方财政最后一块“自留地”，违规支出使用情况不少，都得藏着掖着，“这次审计看来得翻老底，让大家都很紧张。”
“土地账”成“糊涂账”
近年来，房地产行业“高歌猛进”，推动土地出让金“水涨船高”。江西、四川等地公布的2013年全省财政预算执行情况显示，有些省份去年土地出让收入，已接近甚至超过税收收入。
巨额的土地出让金，除偶尔接受审计调查外，通常情况下处于地方“自己管自己”状态，这令“土地账”难免成为一本“糊涂账”，由此滋生四大乱象：
做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少收益部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本，极端情况甚至能将土地出让做成“负收益”。
中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华说，地方政府做高土地出让成本，最常用的手法是将出让地块周边绿化、道路建设，打包塞进土地开发支出，而这些支出本应由地方财政另外投入。
体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，审计署2010年的审计公告却显示，11个市的674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。
武汉市近期审计查出，当地一家科级事业单位，将属于土地出让金性质的项目建设用地补偿资金，存入自行开设的11个银行账户内，两年来沉淀资金9.8亿元。中南财经政法大学教授乔新生说，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。
侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。长春市委原副书记田忠，就曾将无偿征用的土地转让变现，侵吞土地出让金1018万元。因严重违纪违法被“双开”的武汉市新洲区原区委书记王世益，被查出从土地出让金账户中，支借1亿多元资金给4家民营企业使用，建立“官商联盟”谋取私利。
减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能协商减免。贵州省一位基层干部表示，减免土地出让金一方面是为吸引客商投资，另一方面怎么缴、减免多少都是主要领导一句话，里面存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。
土地财政“依赖症”亟待破除
土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”
“土地收入违规使用只要不进腰包，顶多背个处分。”西部地区一位县委书记告诉记者，地方政府财力有限，数十个部门运转经费、近万人发工资都得靠自身解决，还有大量一票否决考核任务需要真金白银投入，土地收入是地方政府手中少数能相对自由支配的财源，“不在土地收入上多‘花点心思’，就只能坐等下课。”
土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”
一些业内人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。
由于土地是稀缺资源，土地出让金不可能长期保持高速增长。财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，应在加快财税体制改革，完善与地方事权与财权匹配基础上，逐步提高国有土地收益基金的提取比例，使土地出让收益逐渐从财政补充到公益基金的角色转变，降低对土地财政的过度依赖。
数据
7月全国土地出让金
同比减少近一半
月土地市场延续了二季度以来的降温趋势，且向北京、上海等一线城市蔓延。中国指数研究院发布的最新数据显示，7月，全国300个城市土地出让金总额为1475亿元，环比减少15%，同比减少49%。
土地成交量价双降
楼市下行压力传导至土地市场，7月成交量继续下滑，同比、环比降幅再扩大。中国指数研究院统计数据显示，7月，全国300个城市共成交土地1967宗，环比减少18%，同比减少40%;成交面积6666万平方米，环比减少23%，同比减少44%。其中，住宅用地496宗，环比减少22%，同比减少52%;成交面积2175万平方米，环比减少27%，同比减少53%。
与此同时，7月成交楼面均价维持增长但低于去年同期，年内首现同比下降。数据显示，7月，全国300个城市成交楼面均价为1213元/平方米，环比上涨13%，同比下跌6%;其中住宅类用地成交楼面均价为1777元/平方米，环比上涨11%，同比下跌1%。
受成交缩量影响，7月土地出让金继续下滑，同比、环比降幅较6月增加。数据显示，7月，全国300个城市土地出让金总额为1475亿元，环比减少15%，同比减少49%。其中，住宅用地出让金总额为1004亿元，环比减少18%，同比减少51%。
一线城市土地降温明显
土地市场热度持续下降的趋势已在一线城市扩展开来，北京土地市场甚至在时隔3年后再次出现了土地流拍现象。7月29日，北京朝阳区孙河两块总金额高达77亿元的“准地王”最终流拍，虽然主要是由于政府所定底价过高，楼面价高达3.5万元每平米，创北京历史新高。
上海易居房地产研究院8月20日发布的最新数据显示，7月，一线城市土地成交建筑面积为490.6万平方米，环比增加184.4%，同比下降39%;成交均价为5405元/平方米，环比增加71.2%，同比下降25.9%。其中，上海、北京、广州、深圳土地成交建筑面积同比增幅分别为20.2%、-74.1%、-59.3%、-72%。尽管7月一线城市土地成交量较6月以增加为主，但与去年同期相比仍然持续走低，除上海以外的一线城市同比均为下降。
另外，中国指数研究院统计数据显示，7月，二线城市土地供求量同环比双降，楼面均价止涨下跌;三四线城市供应量小幅增加，成交量降幅居各线城市之首，出让金同比下跌过半。（综合）
观察
以审计来破除土地供应非市场化
李宇嘉
土地的非市场化是“楼市乱象”一直无法根治的原因，房价长期以来只涨不跌、楼市调控“屡调屡败”、供求失衡；若源头上的土地无法实现市场化，我国房地产行业就无法实现市场化发展。近年来，楼市在市场化道路上进展之所以并不顺利，甚至有滑坡迹象，突出的就是各种限制性的行政干预不得不登堂入室，这事实上是上游土地非市场化造成的。
土地长期非市场化运行，固化在土地和房地产上的一些地方政府行为乱象就无法避免，如地方举债失控、抵制国家调控、热衷于以土地搞大型项目开发、热衷于搞开发区和新区、老百姓需要的公共服务长期滞后等。地方政府在土地和房地产领域出现的上述乱象，与我国当前改革的重点领域密切相关。
1998年住房市场化改革以来，在房地产中游和下游，市场化推进获得了长足进步。但处在房地产行业上游的土地领域，尽管在2004年8月31日后，国家规定全部经营性用地一律实行市场化的“招拍挂”出让模式，而且我们也看到了开发商在土地市场上的竞争是何等激烈。但充分市场化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商业服务业用地，而在占比超过50%的工业用地出让领域，“招拍挂”基本上变异为“量身定做”的伪市场化或不透明的协议出让。即便是充分市场化的住宅用地和商业用地领域，也要扣除政府集资建房用地等非市场化部分，真正市场化的用地部分不足20%。
工业用地领域的非市场化，源于地方政府做大经济规模、税收规模、获得良好政绩考核和直接插手政府项目等方面的考虑。工业用地价格优惠，甚至减免地价是各地方政府提高招商引资竞争力，吸引国内外知名企业进驻本地的最佳手段。尽管牺牲了地价，但建设工业园区，引入知名企业，上大型生产或城市项目，再辅之以银行贷款的支持，通过用地出让带动项目投资，能够在短期内获得固定资产投资增长、经济和税收增长、城市面貌改善的综合绩效，这是最受地方政府青睐的土地利用方式。
工业用地低地价、甚至免地价，一方面造成了工业用地低效利用。我国工业用地综合容积率仅为0.6，土地资源浪费严重，造成住宅用地相对短缺；另一方面，城市“摊大饼”式扩张造成政府无力同步供给基础设施，城市扩张超前于基础设施建设，城市各类新区和开发区沦为“空城”或“鬼城”。
作为生产要素，工业用地低地价，造成很多产能过剩行业的扩张在不可能的情况下成为可能，僵尸行业和企业难以退出，环境污染和银行风险突出，产业升级举步维艰；以土地撬动社会融资，进而实现政府举债，带动项目开发和全社会固定资产投资的经济增长模式，让地方政府利益化、公司化，距离公共服务型政府渐行渐远。土地非市场化，造成政府直接插手区域开发和工程项目从立项、规划，到招投标、建设材料采购，再到建设和运营等各个环节，政府越位干预市场，开发和建设过程不透明，腐败问题严重。
地方政府在工业地价上的损失，在住宅用地上得到了弥补。住宅市场化改革，让终端住房消费和投资异常活跃，这直接带动了前端土地“招拍挂”环节地价不断上升。2004年楼市大发展以来，50个主要城市“招拍挂”住宅用地价格翻了5~8倍，远高于同期住宅价格3~5倍的涨幅。土地财政是由住宅用地高地价和工业用地规模化组成的，前者是地方政府的“第二财政”，也是楼市乱象和高房价的罪魁祸首，政府推高住宅商业地价和房价具有内在激励，而后者是地方政府实现政绩、经济增长职能的“最佳载体”。
即便是由住宅用地“招拍挂”获得的高额土地出让金，由于在支出上没有硬性约束，长期在预算外运行、操作空间大、不透明，除了弥补拆迁补偿费用，绝大多数用在了补贴工业园区基础设施建设、政府平台注资、基础设施前期投入，而以土地出让金启动的一些公共服务类项目，往往呈现“高大上”而不符合老百姓的实际需求。
从本质上讲，土地已经成为地方政府实现政府经济和收入增长目标的工具，非市场化是出于这些目标实现的方便而有意为之。本轮土地审计的目标之一要放在土地供应完全市场化上。一方面，要严格落实关于征地足额补偿和市场化补偿的各项政策，提高征用集体土地的成本，消除地方政府盲目扩大土地征用和出让规模的激励；另一方面，经营性工业用地要严格实施“招拍挂”市场化出让、市场主体平等准入的政策，提高工业用地成本，彻底消除地方政府借工业用地低价，扩大经济规模、插手具体项目的激励。而工业用地价格提升后，过剩产业和产能也难以继续存在下去，地方债务风险也就下来了；最后，住宅用地领域也要完全的市场化，住房保障仅限于基本保障，其余住房需求全部进入市场，严禁政府集资住房供地。土地实现完全的市场化后，住宅相对溢价将吸引更多的地进入住宅市场，住宅市场的各种乱象就少了；土地市场化后，房地产市场上中下游完全的市场化就实现了，上游对下游的制约也就消除了；土地市场化后，地方在政府借助土地实现项目投资、经济增长和个人利益的激励就少了，维系过剩产能、部门利益的激励也少了，固定资产投资主导的经济模式也就改观了，政府经济增长职能也就弱化了。再辅之以严格界定公共服务的范畴，并逐笔展开土地出让金是否符合用途的功能性审计，政府就可以回归公共服务职能了。
观点
土地出让金审计
更重要的是摸底
叶檀
从8月中旬开始，国家审计署掀起全国首次土地审计，审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年5年内土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，涉及财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。
很多人预期有大批官员的“坏账”将浮出水面，这一预期有现实依据。中央巡视组在巡视的21个省份中，发现20个省份存在房地产腐败现象，占比高达95%，19名省部级官员在中央巡视组进驻后落马，其中不少高官落马与房地产业密不可分，土地领域为腐败重灾区。这并不奇怪，土地是地方政府手中拥有的最大宗资产。
反腐并不是唯一指向，甚至不是主要指向，只是拔出萝卜带出泥的次要收获。从推测看，摸底地方公共财政，改革地方财政与公务运转系统，才是主要目标。
建立地方公共财政、摆脱土地依赖症，必须清楚在扣除腐败因素后，精减机构减少冗员后，地方到底需要多少财政收入，才能维持正常运转。未来推出弥补地方财政收入不足的房产税与消费税，是否能够维持地方公共设施与公共服务所需？地方债审计也好，土地审计也好，都是为地方建立公共财政奠定基础数据库，一旦这些数据库基本建成，对吃财政饭的机构与人员等组织架构的整顿，将迅速提上议事日程。
不建立严格的公共财政体制，必然出现地方财政寅吃卯粮，现在地方主政官员为政绩大举卖地、大举借贷，让子孙偿还欠账。一方面地方政府负债率高，另一方面土地使用效率极其低下，恶性循环屡禁不绝。一些地方大量征地，却无实体附着于上，美轮美奂的广场、剧场令人侧目，单位面积GDP却惨不忍睹，最好的深圳、上海也只有香港的四五倍，甚至不如印度等国家的经济中心，更不要说其他鬼城、空城。
土地出让面积多、价格高，让民间资金购买高价房的方式进入政府投资领域——2000年中国城市建成面积是2.2万平方公里，在2011年的时候达到了4万平方公里；从2000年到2011年，综合地价的水平差不多涨了297%，商业地价的水平是涨到了309%，居住用地的价格是上涨了528%，在此期间工业地价水平才提高71%。2011年全国土地抵押面积是420万亩，抵押金额达到4.8万亿元——一切依赖于土地，招商引资靠土地，改变面貌靠土地，金融抵押还是靠土地，但征用土地上却未形成匹配的实体经济，未完成人口同步城镇化。
出让土地收入无法覆盖成本，低价出让的工业地转化成商业地，溢价被瓜分，出让土地成为赔本生意，地方财政必须另找出路。地方债审计、土地出让金审计，一端是负债，一端是资产，就是为了核实未来到底有多少优质资产，资产的收益率有多少，经营费用到底有多高，有多少进入了财政口袋，有多少进入了部门小金库甚至个人口袋，这是一次总体清账过程。算清账，才能为二次分税制改革定准基调。
可以预计，此次审计会有土地相关领域贪腐官员浮出水面，但满足于看热闹是短视的，重要的是建立机制，逐渐杜绝贪污滋生的土壤。
同样可以预计，围绕土地财政的利益分配将有所调整，土地出让金可能借鉴土地基金的方式进入公众视野，接受审计之外的大众监督。但目前阶段彻底根绝土地财政是不现实的。最现实的做法是，从发达地区逐渐推出房产税、消费税，以温水煮青蛙方式改变土地财政与税收权重。
再看香港，其面积远小于上海、北京，总面积仅1100平方公里，人口高达700万。香港75%的土地仍属郊野地区，全港已开发的土地面积10%左右，新界等地仍有大量土地没有开发，为未来留下大量空间，最重要的原因是财政收支平衡，房价越高差饷税越高，政府不需要追求短期政绩，因此没有一次性卖完所有土地的疯狂。
如果改革不能落实为制度变革，所有的改革努力被会被化解于无形，审计土地只是建设新制的开端，理性人性的体制才能改变狂热的市场。
