2014年上半年的最后一天，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。中国将迎来新一轮财税体制改革， 这也会成为大家关注的焦点。财税体制改革被视为中国改革路上难啃的“硬骨头”，经济社会发展诸多难题的破解都与之有着十分密切的联系，也成为中国新一轮改革向深水区攻坚战。那么财税体制改革到底能否解决当下难题？又会给我们带来什么影响和变化？财政部财政科学研究所副所长刘尚希为我们一一解答。
主持人：改革开放以来，财税体制改革始终承担着“先行军”的角色，特别是1994年实施的工商税制和分税制财政体制改革，应该是我国财政史上的一个重要里程碑。时隔20年之后，2014年我们又将实行新一轮财税体制改革，国家为什么会在这个时间结点推出这一轮改革？
刘尚希：我们国家的改革已经进入了全面转变经济发展方式的阶段，我们传统的经济发展方式已经无法维持下去了。所以我们现在要加快转变经济发展方式。过去改革主要是经济改革为中心，这次是全面深化改革，不仅仅是经济改革，而且是包括经济改革在内的，还有政治、社会、文化、生态文明建设、党的建设、军队国防等各个方面，实际上是一个全方位的改革，是一个整体性的改革。所以跟过去相比，我们的改革也进入了新的阶段。改革的目标实际上也发生了大的变化。
1994年改革总的目标是建立社会主义市场经济体制，现在改革的整体目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，也就是不断完善和发展中国特色社会主义制度，这个整体目标实际上也变了。所以在这种条件下，财政作为国家治理的基础，自然与时俱进，要相应的进行改革，财政改革的目标实际上也发生了变化。过去的财税改革主要是建立公共财政体系，现在财税改革的目标就是要建立现代财政制度。
财税改革
破解中央和地方“大小头”之争
主持人：现在新一轮财税改革很多人关注，其中有一个难题也期待着被破解，就是中央和地方大头小头之争，长期以来，大家一直有这样的理解，许多地方一直在抱怨税收中央拿的太多了，拿了“大头”，导致地方无钱办事，您怎么看待这个问题？是不是个误区？
刘尚希：这实际上是一个很大的误解，这种误解很深，至今这个误解都没有消除。之所以产生这样一个误解，可能是从现象层面看问题得出的一个结论，因为地方卖地，比如说地方债务比较多，有的就说地方为什么卖地呀？就是因为没钱。地方为什么发债？就是因为没钱。地方财力紧张，推导出了地方财力少，从地方财力少、地方财政困难又说地方财政拿的少了，中央拿得多了。
事实上是这样吗？实际上不是这样的，从1994年财税改革开始，中央拿得最多的一年也就是1994年的那一年，中央财政收入占全国财政比重55.7%，2013年中央财政收入占全国财政收入的比重只有46.6%，实际上已经不到一半了。
在这种情况下，怎么能说中央拿了大头，而地方拿的是小头呢。而这个口径是从公共预算来算的，如果算综合财力的话，比例可能还会发生变化，就是说地方在综合财力里头占的比例可能达到70%，中央在综合财力里所占的比例也就是30%，三七开。
算综合财力这个账，那中央更是小头了，而不是大头。而从世界各国来看，实际上没有一个国家的中央政府，无论是联邦制国家还是单一制国家占比低于50%的，也就是说所谓像美国这样的联邦制国家，联邦财政收入也是超过50%，其他单一制国家所占的比重就更高，有的达到70%。
当然各个国家的情况不一样，不能简单地进行比较。中国作为一个发展中的大国，整体来讲，中央毫无疑问要保持相当的财力，以保持中央财政的调控能力，否则中国这么大，如果中央财政缺乏调控能力的话，那可能对国家的治理、对国家的长治久安、对区域差距的平衡都会带来问题和风险。所以在这一点上应当要从整体来看，而不仅仅是站在地方的视角来看待这个问题。我认为这个问题到了该澄清的时候了。
主持人：您说到中央和地方的协调关系，财税体制改革三大任务中，任务最重的就是调整中央和地方的财税关系，理清政府之间的事权划分，那怎么来调整两者之间的关系？
刘尚希：中央与地方的财政关系涉及到整个国家治理的架构，这是一个核心的问题，或者说是一个关键性的问题。因为中央与地方的财政关系涉及到三个基本要素，一个是事权，一个是财权，一个是财力。以前财政体制改革，中央与地方财政关系的处理上是放在财权和财力上，这次改革特别强调事权的调整，也就是说中央与地方的事权怎么样进行调整，因为财权和财力的配置是跟着事权走的，如果事权不做调整，仅仅在财权和财力的划分上做文章，恐怕是不够的。所以这次改革的切入点实际上是事权。
1994年那次财税改革切入点实际上是财权。事权怎么进行调整这是一个非常复杂的问题。中央与地方的事权调整涉及到中央干什么，地方干什么，就是各自职能怎么界定，这个问题非常复杂。这就要从我们国家的历史和政治架构和现实国情来考虑，而不是以哪个国家的标准来划分。
我们国家的事权划分和发达国家比较起来有非常显著的特点，发达国家事权划分是按照事权项目来划分，我们国家是按照事权的要素来划分。什么是事权要素呢？一项事权包括决策权、执行权、执行责任以及监督，这些都是事权要素，就是谁来决定干这个事，决定以后谁来执行这个事。
我们国家的一项事权很多都是中央决策、地方执行，至于责任就是中央与地方共担，这样的事权方式我称之为是纵向的事权划分方式。而发达国家事权方式更多体现为，就是一项一项的事权在中央与地方之间分清楚，它那个事权相对来说是完整的，就是说谁决策谁就执行、谁就掏钱，那在我们国家恰恰跟发达国家不一样的，这是很明显的区别。
所以我把西方国家那种事权划分方式称之为同向的划分方式，我们国家称之为纵向划分方式。这两种划分方式是中性的，无所谓哪个好。从我们国家当前情况来看，实际上这种划分方式有它的优点，它与我们国家的政治架构是相匹配、相吻合的。就是说我们很多决策是中央作出的，中央承担的主要是执行角色。
但是这里并不排除我们也可以适当调整事权划分方式，我们现在事权完整的交给中央或者完整交给地方，比如说国防、外交、国家安全，真正就是完整的交给中央。比如垃圾处理、环境问题应该完整的交给地方去干，可能还有一些是中央和地方共担的。
所以现在事权的划分不是纯粹的那种纵向的事权划分，也不是纯粹的横向事权划分，应该是适合的方式，所以这要根据我们国家适合的方式进行创新探索。并且在我们这么大的国家，在13亿人口的大国里要推进现代化建设，这在人类史上是前所未有的。很多制度的创新恐怕需要我们自己去探索，你从书本上或者从其他国家案例里头是找不到答案的。
主持人：刘所长讲这次财税体制改革要在事权上划分清楚，要解决中央和地方责任的问题。财权归属是怎样的？
刘尚希：财权划分也很重要，因为这次财税体制改革提出的一个重要目标就是要让中央与地方的事权和直属责任相适应，建立这么一种体制。这里很显然就是涉及到你的直属责任的界定，这就涉及到两个，一个是财权，一个是财力。财权就是哪些税是归中央的，哪些税是归地方的，这是一个基本问题。这个问题搞清楚的情况下，那时候再说财力怎么通过转移支付进行配置。
地方的财力或者地方的直属责任，实际上它的财力来源一个是自身财权所获取的收入，也就是地方税的收入。另一个就是上级政府的转移政府财力。这两块财力构成了地方履行直属责任的财力来源。单纯靠一块是不行的，完全靠转移支付也不行，完全靠地方的自身收入来履行责任也是做不到的。所以事权和直属责任相匹配，这里就讲到，一个是先把事权尽可能的界定清楚，中央干什么，地方干什么。
另一方面，把地方的财权界定清楚，在这个基础上再配上转移支付，给地方提供相应的财力。总之一个目标就是实现地方的财力和它的事权是匹配的，就是说你要干这么多的事，同时你有这么多的钱，那地方政府很充分的去履行你的职能。
主持人：如何协调区域间财力不平衡与调动地方积极性之间的关系？
刘尚希：调动中央与地方两个积极性这是非常重要的，也就是这次财税改革坚持的一个基本原则。平衡区域之间的财力差距，实际上考虑各个区域地方的实际情况和实际需求，比如说提供公共服务，我们现在要推进基本公共服务的均等化，公共服务在不同的地方，成本是不一样的。在边远地区提供同样一项公共服务和在内地提供一项公共服务，成本就是很大的差距。
比如说山区的教育和在平原地区的教育，成本是不一样的。在平原地方因为交通方便，你的教育办学相对来说可以更集中，那在山区分散在各个山头上，那办学相对集中是困难的，那毫无疑问就要分散，一分散成本就高了。所以在这些方面，公共服务的成本不一样，在平衡各个地方公共服务差距的时候还要考虑到这种公共服务成本的不一样，这是我们在提供转移支付或者设计转移支付制度的时候恐怕要考虑的一个大的问题。
主持人：我们来看看，很多网友非常关心新一轮的财税体制改革。很多网友看到这次改革当中有提到加快建立全面规范的公开透明化的现代预算制度，推行预算公开这对受众来说，什么叫透明化的预算制度？
刘尚希：公开透明这应该是基本原则，也是政府的责任和义务，因为政府是人民的政府，我们是替老百姓办事的，那毫无疑问你拿了老百姓的钱，替老百姓办事，那这个钱是怎么花的，花到哪儿去了，效果怎么样，应该给老百姓一个交代，毫无疑问应当是这样做的。那不公开是一个例外，就是涉及到国家机密的一些问题，那就不能公开的，不能说谁想要这个信息就来要，那把国家机密泄露出去，这是不利于国家安全的。
公开也是有一个度的，不是说公开的程度越大越好，我们说公开透明的预算就是满足老百姓监督政府的需要，而不是说就是为公开而公开，或者公开的越彻底越好，不是这个概念。只要是老百姓能监督政府，我觉得达到这个程度就可以了。我们现在公开的程度还有进一步扩大的空间，比如说预算公开的内款项，这是按功能、按部门进行分类的。
从经济角度还可以分类，从这个角度分类以后也可以进行公开。比如政府收支分类科目要比较科学，如果政府收支分类科目还不完善，那公布出来的东西大家也看不明白，也不知道是什么意思，这是一个条件。
还有一个就是综合会计改革，综合会计的准则怎么建立，比如说现在要编制政府的资产负债表，综合财务报告，那政府的资产要公开的话，那资产怎么去确认？资产怎么确定呢？怎么计量计价？还有债务，怎么确认政府的债务呢？这也需要综合会计准则去提供标准，要不然政府的债务到底哪些是直接债务，如果没有一个标准，那就变成公说公有理，婆说婆有理，那出来的数字就不准确的。所以像会计改革、综合会计准则建立，也是公开的一个重要条件。因为我们说的是预算公开，那政府的财务报告、政府的资产负债表也是要公 开的，那这些基础工作要做扎实了。
那这些工作不是一蹴而就的，是需要时间的，现在综合会计改革正在推进，那综合会计改革内容又非常复杂。在这些问题没有搞清楚之前，不可能把原始数据拿去给老百姓看，那是看不明白的。所以以研究为基础形成一整套的制度这种预算的公开和政府财务报告的公开，这对老百姓监督政府的行为才是有效的。
所以我觉得预算公开也好，政府以后综合财务报告和资产负债表公开也好，实际上就是满足让社会老百姓来有效的监督政府，只要能达到这个目标就可以了，而不是说去钻牛角尖，事无巨细或者站在我个人的角度，我想了解某一个方面的情况，你就必须告诉我，那也不是，公开是依法有序的，而不是说谁想要就可以要这个数，那要看这个数是什么数，那保密的就不能给你，不是保密的是可以给你的，但是你要的这个数可能指标都没有，要费很多人力物力去重新给你统计和计算，那这样也是没办法给你提供的。
主持人：所谓公开透明并不是不加限定的公开。您提到债务管理，有一位网友特别关心，地方债务管理，以后改革方向是开明渠、堵暗道，那什么是明渠，什么是暗道？
刘尚希：这就是一个大的问题，我们现在对这个问题也有一些误解，因为现在一想到开明渠，什么是明渠？就是以美国为标准。比如美国发行市政债券。那就是让地方政府发债，认为这就是明渠了，那其他的就是暗道。实际上这是一种误解。
我们为什么现在要允许地方政府融资呢？要搞清楚目的是什么，融资发债只是手段之一，目的是解决在当前城镇化快速推进的条件下，让城市的公共设施、城市基础设施建设仅仅靠税收筹集的这部分钱是不够的，当然还有一部分是卖地的钱，这是所谓公共产权提供的收益，但是仅仅靠这些钱也是不够的。那这些钱不够的条件下就应当允许地方政府以市场的方式去融资，那这个融资就不仅仅是以政府的名义到市场上发债，这或是手段之一，或者是方式之一，或者途径之一，现在是PPP，这也是解决地方政府资金不足，满足地方融资需求的有效途径。
现在像世界银行，像亚行，在世界各国，尤其是发展中国家正在推广介绍实行PPP的一些经验。这实际上就是一种政府和市场的合作，这是一种混合经济。三中全会强调发展混合所有制经济，PPP实际上也是一种混合所有制经济，就是政府与市场的合作，政府与资本的合作。通过这种方式也可以满足地方的融资需求。比如说设立政策性的金融机构，比如在欧洲国家，他们更多是靠政策性的金融机构满足地方政府的融资需求。
政策性融资机构实际上也是非常重要的一种方式，我们政策性金融机构这些年发展出现了各种各样的波折，在方向上出现了一些摇摆，尤其在地方这些政策性金融机构的发展实际上是不明确的，2008年为了应对国际金融危机，地方建立很多这样的投融资平台，五花八门，这些投融资平台在某种意义上就履行了政策性金融机构的职能，地方这些投融资平台是不规范的，有些就是纯粹的融资平台，我认为对现有的地方政府的各种投融资平台进行清理整顿的基础上规范改造成一些政策性金融机构，这也是一个重要途径。
我认为目的是一个，就是满足地方的融资需求，手段、途径、方式是多种多样的，我觉得不应当把这个明渠定位为只有发债才是透明的，其他都是不透明的，这是一个误解，应该是多管齐下，这样效果才会更好。
房产税出台
还需两三年对楼市影响未知
主持人：刘所长今天的解释也是一种启迪，不是明渠和暗道的界定就束缚了自己。还有一位网友关注房产税的改革，房产税的改革提了很长时间，因为关系到个人的切身利益，更多网友朋友担心房产税出台之后，会不会影响房价的波动？
刘尚希：房价实际上是供需共同作用的一个结果，单方面的力量从理论上讲是没有办法改变价格的。如果说没有需求，成本再大，价格没法上升，需求很旺盛，即使成本没有任何变化价格也会上涨。所以房价是供需双方综合作用的一个结果。
不能单一看某一个因素，房价会不会受房产税的影响呢？从理论上来讲，它会影响房价，但关键是影响到什么程度，大？小？这个要根据具体情况去判断。根据目前情况来看，我们现在推出房产税这两年还说不准，因为现在房产税的改革是立法先行，而立法是一个复杂的过程，是需要时间的，这个时间我认为至少得两三年时间。所以房产税推出要两三年之后的事了。
两三年之后推出房产税，那两三年之后房地产市场状况是怎么样的？现在看房地产市场开始形成了一个拐点，这个变化是非常明显的。一个是市场分化了，房价上涨的动力已经不足了，至少现在已经停下来了。那会进一步下行吗？那两三年之后会怎么样？都不确定，谁也不知道，谁都不是神仙。所以现在说房产税出台会不会影响房价？从理论来讲会有一些影响，影响多大，什么程度，那是不确定的问题。
主持人：这位网友比较关注个人所得税问题，我们国家目前个人所得税方面的功能还不是特别完善，这对收入全部监控来说还有一些欠缺，导致税收有些不太公平的现象，您对今后个人所得税改革怎么看？
刘尚希：个人所得税改革实际上方向是明确了，就是更好的发挥税收调节的功能，要调节收入分配。但是调节收入分配是通过什么样的方式更有效呢？恐怕这里头也有多种可能的，有多种选择，它不是唯一的。现在社会上也有一种误解，认为个人所得税只有变成以家庭为单位的征收才可能有效的调节收入分配，实际上这个也不是绝对的。因为任何的方式手段和目的是不是匹配，这是一个需要探讨的问题。
比如说美国，美国以家庭为单位，但是你看看美国个人所得税对调节收入分配所起到的作用到底怎么样呢？2001年巴菲特在报纸上发表一个声明，他说我交的税比我手下的员工还要少，当然这指的是税负，不是绝对量，但是税负比他手下的员工交的少，那美国税制这么复杂，很多人眼里他的税制是最科学的，调节功能是最强的，那为什么会出现这样一个状况？有钱人的税负比他手下的员工税负还要轻，倒过来说手下员工的税负比老板的税负还要重，这表明美国的这种税制在调节收入上也不是十全十美的，也是有问题的。
所以按家庭为单位征收，能不能达到收入分配这个目的，不能想当然，我们说理想是很丰满的，现实是很骨干的，因为现实是需要很多条件的，你没有这些条件，你的设想是达不到的，甚至是适得其反的。比如在我们国家，假如按照家庭综合征收，现在来看条件是不具备的。
那有人说现在互联网时代了，怎么就不具备了，还搞不清楚各个家庭的收入吗？按家庭征收就是以家庭作为一个核算单位，那你把家庭所有的收入，你家庭成员劳动的收入，资本的收入，各方面的收入都要搞到一起进行核算，我不知道哪个家庭里现在有这样的核算？自己家里能算清楚这个账吗？我估计很多家庭都没有算这个账。那税务部门能不能做到？你自己都说不清楚，他能给你算清楚了？在现有条件下也做不到。
比如现在很多现金交易，那税务部门怎么搞清楚？他不可能一家家去问，当然让你自己申报，是相信你，让你尽自己的义务，那你申报实物怎么核实？不能靠自己申报、大家的觉悟，去以这个为基础征收家庭个人所得税。如果按照个人觉悟为基础来征收所得税，那就不是现在这个社会发展阶段了。所以这种有很多现实条件，最好有银行之间的联网，因为钱有的时候存在这个银行，有的存在那个银行，那各个银行能不能联系起来，把你的收入进行综合计算呢？实际上这是非常复杂的一个工程，这是需要相当大量投入的。
当然我们说是为了解决公平问题，为了调节收入分配，我们可以不惜一切代价去做这件事情，但是成本还是要算算账的，我们不是为调节收入分配而调节收入分配，我们调节收入分配是促进社会公平，是为了促进国家发展、社会发展和每个人的发展，我们不是为公平而公平，这里面要搞清楚我们最终的目的是什么。
所以我认为要从现实条件出发，一步步推进，我们要时刻考虑到我们的目的，我们现在已有的条件所能达到、所能采用的这些手段，用现有条件下的手段可以采用的方式和我们所要达到的目的进行匹配，我们肯定是采用匹配程度最高的手段，而不是凭想象或者看某一个国家，以他的做法为样板来想或者以某个人的脑子里的想法来想象设计怎么征收个人所得税，所以征收个人所得税是一个很复杂的问题，我们希望真正的个人所得税发挥调节分配的作用，而不是帮倒忙。
主持人：听完刘所长讲述的，信息共享的平台实际上是一个技术手段可以辅助制度的推行，但是社会诚信体系的建立才是我们最终的目的。
刘尚希：建立诚信社会体系是需要一些技术手段和制度条件的，比如说你不诚信的人怎么办。
税收立法则
需考虑现实征管能力
主持人：所以立法先行、依法治国，法律制度的健全其实是对我们制度推行还是有很大的帮助。
刘尚希：对，依法治国，建设中国法治社会，实际上除了立法以外，更重要的就是执法、司法。你有完善的法律但是不能有效的执行，那这个法律也是一纸空文，那是没有用的。所以现在怎么有效的执行这些法律，怎么样做到，能够做得到，这是更重要的。
不要做那些看起来很完美，但是做起来很难，实际上你又很难做到的这样一些法律，这样就达不到实际的效果。有些税收问题上还涉及到征管能力的问题，征管能力的建设恐怕不是我们想象的，你要多强的能力有多强的能力，要多高的水平就有多高的水平，因为这种征管能力是反映了社会整个的管理水平，税收征管能力可以超前，但是不能超过整个社会平均管理水平。
所以税收方面的立法一定要考虑税收征管能力可以提升的可能性。如果不考虑税收征管能力这个基本条件，想当然去立法的话，那立出来的法恐怕也是做不到的，实际上在现实中已经出现这样的情况。比如说一些税种，表面上看是这样一个性质的税种，但实际上在操作中间就变成另外一个税种，为什么变形了？实际上征管做不到，所以就变形了。
所以有些执法是有法不依的问题，有些是现实条件不具备没法做到，那只好就变通了，这就扭曲了原有立法的意图。在这一点上要特别强调，就是怎么从实际出发，这个实际除了整个国情以外，税收立法更要考虑现实的征管能力。从这个现实出发来考虑我们立法的可操作性。
（新华网）
