■ 王红英 报道
近日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国的户籍制度改革进行了明确部署，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
《决定》明确提出“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。
据悉，户籍制度起源于1958年。该制度最初曾起过一些积极作用，但随着我国社会经济发展到当前水平，户籍制度对我国经济可持续发展与和谐社会的构建已造成负面影响。户籍改革刻不容缓。
小城市放开
大城市落户将更严格
伴随着三十多年的高速增长，中国城市化水平已经突破50%，而具有本地城市户籍的城市化水平尚不到35%，其差距就是由长期居住在城市、却没有城市户籍的农村流动人口所“贡献”。这种“不完全城市化”造成了日益严重的经济社会问题。
随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台，户籍制度改革的思路也进一步明确，全面放开建制镇和小城市落户限制，但大城市和特大城市落户限制更为严格。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。具体思路表现为，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。“全面放开”、“有序放开”、“合理确定条件”、“严格控制规模”，这种分层设计、分类推进的差别化落户政策，勾勒出中央对户籍改革的务实策略和改革路径。
据悉，在今年6月底，国家发改委主任徐绍史就向人大提交《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，《报告》中提出的改革方向与这次《决定》基本一致。当时的表述是“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”
对比来看，全面放开小城市的政策没有变化，但大城市却更严格了。当时对大城市用的是“逐步放开”，《决定》用的是“合理确定”；之前对特大城市用的是“合理确定”，《决定》用的是“严格控制”。
严格控制北上广等特大城市人口规模。李克强总理曾表示，城镇化也不能靠摊大饼，还是要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。在《决定》中也强化了这一概念，“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
据悉，2011年，北京常住人口达2018万人，其中外来人口742万人。中国社科院今年发布的《城市蓝皮书》显示，2011年，北京人均水资源占有量仅有119立方米，是国际人均水资源占有量的1.19%，目前北京市用承载力为1000万人的水资源供养着2018万人，超出了水资源基本承载能力的一倍还多。
针对大城市承载能力问题，中共中央党史研究室主任欧阳淞认为有两个途径可以解决问题，一是从国家宏观层面，加强城市群规模的科学规划和布局，大力推进城镇化建设，增强中小城市和小城镇的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集的功能，实现人口就地转移、就地就业。二是从北京等特大城市层面，加快转变经济发展方式，引导城镇产业升级转型，合理调控外来人口的规模与结构，同时完善城市布局，分散中心城市功能。
改革与户籍
密切相关的公共服务
众所周知，城镇户口和农村户口，就如同城市和农村之间横亘的高墙。一个小小的户口本，关联着住房、医疗、教育、养老等。户籍制度改革关系着亿万农业转移人口的生存发展，关系着中国城镇化的进程和质量，更关系着整个社会的公平正义。
同在一个城市，同在一个单位上班，仅仅是因为户口不同，所享受的待遇却有着天壤之别。因为不是当地市民，看病没法报销，连挂号费都比本地人高出数十元；子女上学要交“赞助费”；买房购车受限制……医疗、教育、社保、养老等方方面面的保障和福利活生生的被一张户口纸分隔开来。
城市户籍之所以成为香饽饽，根本上就是因为户口附加着太多的利益，且总是与公共福利挂钩，包括诸多只有城市居民才能享有的特殊的就业、教育、补贴、社会保险等权益。
“户籍改革的关键在于剥离附着于城市户口上的福利和分配特权，如果没有实现实质性的公共服务均等化，那么户口更名的意义也就相当有限。”业内专家纷纷表示。
社科院人口与劳动经济研究所副研究员屈小博表示，“户籍制度一直是城乡二元结构的制度基础，由于户籍制度，导致城乡居民在教育、就业、社会保障、医疗卫生以及城市低保等社会救助方面存在较大差异和制度藩篱，尤其是在城镇就业和生活的流动人口，不能享受与城镇居民相同的基本公共服务和福利。户籍制度改革的本质关键在于剥离掉依附于户籍背后的公共服务和福利，让流动人口在就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面享受与城镇本地居民基本相同的权利和待遇。”
而中国人民公安大学教授王太元称，“这些与户籍相配套，让人们看到推进户籍制度改革是多层次、全方位的。居民不分出身户籍，都应当拥有公平的机会、公平的权利和公平的规则。”
据悉，近些年来，尽管户籍改革也在不断推进但破冰艰难，究其原因主要在于缺乏全面改革的统筹推进，忽视深层次的利益协调，忽视与户籍密切相关的基本公共服务、教育医疗土地等配套制度的改革。
户籍改革必须实现与基本公共服务制度、农村土地制度改革的联动，剥离户籍的福利分配功能，让户籍与福利彻底脱钩。有专家建议应先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，高度重视农民工住房问题，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用来逐步解决。
但值得注意的是，如果直接强制要求基本公共服务和福利与现行户籍制度脱钩，不能根本上解决问题。剥离显然不是简单的取消，而是让更多的人、更容易享受原本排他性的福利，尤其是与人生存发展最直接关联的基本公共服务和福利。
简言之，户籍制度本身不重要，依附在其背后的财产权、公共服务权、农民工权益，才是最实质的，需要与户籍改革一同改革。
