2013年11月18日 星期一 国内统一刊号:CN51—0098     中国•企业家日报

四川高调推行省管县 三中全会后或成趋势

来源:企业家日报 作者:

  ■ 蔡梦藜 报道

  

  上周二闭幕的十八届三中全会上,参会的近400名中央委员、候补中央委员、中央纪律检查委员会常务委员会委员和有关方面负责同志,以及列席会议的党的十八大代表中部分基层同志和专家学者听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告,并审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在《决定》中,“健全城乡发展一体化体制机制”和“加快转变政府职能”被列为十五方面改革重点的其中两条。全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制。

  全会还提出,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系,全面正确履行政府职能,优化政府组织结构,提高科学管理水平。

  无独有偶,在十八届三中全会召开之际,新华网于11月12日报道,四川省将选择个别条件成熟的人口大县探索开展省直接管理县行政体制改革试点。四川省在这个时间段推出这一简政放权、转变政府职能、深化行政体制改革的政策,很难不让人跟十八届三中全会联系起来。

  据悉,该说法来自四川省委办公厅、省政府办公厅联合印发的《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》这份官方文件。

  

  四川的省管县“一揽子计划”

  

  数据显示,四川省目前183个县(市、区)中,百万人口大县有20个。其中,这20个县人口超过全省总人口的1/4,经济总量占全省的1/6,粮食产量超过全省的1/3。新华网称,为支持百万人口大县加快改革发展,“《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》中提出了包括产业、财政、金融、就业、土地等方面一揽子政策措施”。

  据了解,在行政体制改革方面,四川省将进一步依法下放市级经济管理权限和社会事业管理权限,支持人口大县开展扩权强镇改革试点,将建设管理、市场监管、公共服务、民生事业等部分县级管理权限下放试点镇。

  “在城镇规划和建设方面,百万人口大县的县城将按照中等城市规划,加快推进城市新区建设和旧城改造,加强重点镇建设,支持人口大县规划建设县域副中心。”新华网称。

  此外,在产业发展方面,百万人口大县将优先布局重大产业项目,具备条件的产业园区将升级为省级开发区。同时,四川省将适当提高人口大县基本公共服务支持转移支付补助力度,减轻政策性新增支出负担压力,并优先支持人口大县中条件成熟的农村信用社联合社改制成为农村商业银行。

  与此同时,在干部激励机制方面,四川省将建立百万人口大县领导干部激励机制,落实符合条件的人口大县县委书记职级高配政策。

  

  省直管县贴合三中全会精神

  

  消息显示,“省直管县”是中国行政管理体系的一种创新,即由省、市、县的行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市。

  而此举,无疑是对三中全会《报告》关于“健全城乡发展一体化体制机制”和“加快转变政府职能”,以及国务院多次提到的“简政放权”的最好诠释。对此,业内人士也表示,“省管县”将跨国地级市层面,简化行政审批层层把关、层层敲章的程序,最终会提高行政管理效率,乃至解放新的生产力。其次,一旦试点开始进行,地级市层级的管理权限被减少,县将直接行使自己的资源支配权和行政管理权。

  省直管县政策出台的直接原因在于地方财政的分配比例:在市管县体制下,大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中,导致县财政贫血,县域经济发展乏力。市财政对县财政的“侵占”在中西部地区比东部沿海地区严重,在经济落后地区比经济发达地区更严重。财政资源越少的地方,市一级机构截留的比例越高。

  省直管县,目前主要的举措则是县财省管,来自于中央和省上的财政转移支付资金能够直接进入县一级财政,县域经济获得项目、资金、政策支持的可能性增大,有利于县域经济的发展。

  省直管县的第二个举措是县官省管。县官省管,可以在吏治上打破市管县之后在官场上形成的一个个利益气候圈,县官受省上而不是受市上选任,其权力向心力自然向省上靠拢,市级官员的权力受到削减。

  县官省管之后另外的一个作用是,县一级机构在脱离了市一级的管理后,可能会单独成为区域经济发展的竞争性主体。单纯从数量上讲,地级市有283个,县机构有2000多个,2000多个县中,一些条件成熟,资源禀赋好,官员执政能力突出的地方,可能会在省直管县后脱颖而出。2000多个竞争性主体,也增加了区域竞争的多样性和区域竞争的激烈程度。

  而这些优点,都在四川省推出的省直管县“一揽子计划”中有所体现。

  

  省管县,实际早已有之

  

  此次四川省推出省直管县举措能够在一定范围内广为传播,无疑是托了三中全会的福。实际上,在此之前,省直管县已开始在多个省份实行推广。1992年,浙江、河北、江苏、河南等省份陆续推行了行政管理改革,当时的说法是“强县扩权”,即把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

  事实上,就“省直管县”这个概念看,江苏省于去年10月1日起启动省直管县体制改革试点,首批试点包括昆山市、泰兴市及沭阳县三个县级行政区域。

  而1997年中央成立重庆直辖市,也有传言称实际是一次政策内的省管县试点。在中共中央、国务院确立建设三峡工程之初,为妥善安置大量移民,最初计划将三峡库区西至涪陵、东至宜昌的区域划出成立三峡特别行政区或三峡省。1985年3月5日,中央以“4号文件”的形式,正式下发了《中共中央国务院关于成立三峡省筹备组的通知》。这个《通知》指出:“为了保证三峡工程顺利建成,妥善安置库区移民,加快三峡地区的经济开发,国务院认为有建立三峡省的必要。”但是,由于三峡工程是否需要尽快上马在当时还存在争议,1986年5月8日,中共中央、国务院又决定撤销三峡省筹备组。

  三峡工程最终在1994年底正式开工。此时距离1984年决定筹备三峡工程已经整整过去了10年。为了成立专门的行政机构以妥善解决三峡移民负担,在该年秋天,中央就成立了特别调查小组,专门负责论证设立重庆直辖市的可能性,今天的重庆市,区划上隐约还能窥见当年“三峡省”的影子。但“新三峡省”的第二次筹备为何由省变为了直辖市?时任国务院总理李鹏指出:设立重庆直辖市,起源于小平同志1985年1月19日的谈话。当时小平同志讲,四川省太大,“可以考虑把四川省分为两个省,一个以重庆为中心,一个以成都为中心”,就是川东省和川西省。国务院在研究这一方案时,发现如果建立川东省,重庆一定是省会,但重庆市的实力比川东省还要强,这样省市之间会产生矛盾,而且省市两套机构,人浮于事,工作效率不高,重庆市对三峡移民的积极性也调动不起来。为了减少将来省和市之间的矛盾,才考虑建立重庆直辖市。

  因此,目前的重庆市尽管面积达到8.24万平方公里,接近浙江全省,但却是一个省级单位加38个行政区县的机制,与省直管县的模式十分相近。而这种机制,也带来了较好的经济效益。数据显示,2012年重庆市各区县GDP中,原属万县、涪陵、黔江专区的开县、垫江、云阳、奉节、石柱、武隆、秀山等都呈两位数增长,并超越了万州、涪陵、黔江这三个原来管制他们的“市区”的增长率。

  2005年6月,时任国务院总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进‘省管县’的改革试点。”2009年2月发布的中央一号文件再次明确要求推进省直接管理县(市)财政体制改革。而截至这个文件出台时,全国省管县的省市已达22个,占比在2/3以上。关于这方面,当时中央编制办研究中心秘书处陈喜生也透露:截至目前,全国有18个省和4个直辖市,实行财政省管县。另外,财政部财政科学研究所所长贾康指出,“20多个省(市)实行省管县,尽管也遇到一些困难,但有条件的地方都应该积极推行。”而随着十八届三中全会的结束,以及四川省在此微妙时期也高调开始推行更为“省直管县一揽子计划”,这一趋势在未来势必会进一步扩大。