■ 叶延禹
党的二十大报告立足新时代新征程，作出了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的重要部署。报告强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，要求“积极发展基层民主”“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，维护职工合法权益”。这一重要部署，是发展社会主义民主政治、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是对工人阶级的关心与爱护，为国有企业健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，指明工作方向。
在国有企业中，职工代表大会制度保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，是职工参与国企企业管理的有效方式。职工代表大会制度充分体现了工人阶级的主人翁地位和全心全意依靠工人阶级的方针。因此，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度是实现国有企业发展为了人民、发展依靠人民、发展成果惠及全体人民的重要路径。
包括基层民主在内的
全过程人民民主
习近平总书记在党的二十大报告中指出要“积极发展基层民主”。基层民主是全过程人民民主的重要体现。广大人民群众最直接的政治参与主要在基层，最直观的当家作主感受也主要在基层，发展基层民主是发展全过程人民民主的题中之义。这一重要部署，是发展社会主义民主政治、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。
基层民主是全过程人民民主的重要体现。党的十七大报告首次将基层民主纳入社会主义民主政治的总体框架，明确提出要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，从而共同构成中国特色社会主义民主制度体系的“四梁八柱”。（1）在新时代伟大实践中，全过程人民民主的完整制度程序又扩展为包括实行人民民主专政的国体、巩固和发展最广泛的爱国统一战线等方面，这就从科学有效的制度安排上彰显了基层民主是全过程人民民主的重要体现。在具体实践中，基层民主是发展我国社会主义民主政治的基础性工程。人民生产生活的重心在基层，扩大基层民主，让人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，提高人民群众政治素质和管理能力，是社会主义民主最广泛的实践。因此，发展各类基层民主的重要平台，是实现人民有效政治参与的重要渠道，推动我国社会主义民主政治建设的重要内容。
基层群众自治制度是基层群众参与民主政治生活的重要渠道。基层群众自治制度是人民群众在基层党组织领导和支持下，通过实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治，依法直接行使民主权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，增强了人民群众民主意识和民主能力，培养了民主习惯。习近平总书记还提出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”基层群众自治制度看得见、摸得着、行得通、有成效，不但增强了全国城乡基层群众的民主意识和民主能力，培养了基层群众的民主习惯，而且彰显了中国式民主这一全过程人民民主的真实性、广泛性和有效性。
职工代表大会是具有中国特色的基层群众自治的基本形式。职工代表大会是我国现阶段国有企业中最具中国特色的企业民主管理的实操形式。党的二十大报告之所以突出强调，“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，是因为在职工代表大会上，广大职工可以围绕企业的重大决策、人事任免、自身切身利益的实际问题等议题，充分表达意见建议、积极献计献策、有序参与决策，促进企业自身发展，维护职工合法利益。健全企事业单位民主管理，有利于促进企事业单位发展和维护职工合法权益。我国企事业单位普遍建立以职工代表大会为基本形式，以厂务公开制度、职工董事制度、职工监事制度为主要内容的民主管理制度，充分体现了工人阶级的主人翁地位和全心全意依靠工人阶级的方针。职工群众最了解所在单位、对本单位最有感情，在本单位重大决策特别是涉及职工切身利益等重大事项上，通过领导接待日、领导信箱、劳动关系协调恳谈会等方式直接听取职工群众诉求，通过民主管理制度让职工群众充分表达意见建议、积极献计献策、有序参与决策，有利于企事业单位科学决策，有利于促进企事业单位自身发展和维护职工合法利益。将职工代表大会建设成为充满生机活力的国有企业基层群众自治平台，有助于提高企业单位决策的科学性，强化国有经济的活跃性，使国有企业更有活力、效率和创新性，为建设人人有责、人人享有的国有经济的民主管理提供了坚实的制度保障。
职工代表大会
是企业基层民主主要制度
党的二十大报告提出“要全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，维护职工合法权益”。党的十八大、十九大和十九届四中全会都强调了要健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，积极探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益。
职代会是在党和人民长期探索中形成的新型基层民主管理制度。在新中国成立前夕的1949年5月，华北解放区召开了第一届职工代表会议，同年8月10日颁布了《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例》，这是我国职工代表大会制度的雏形。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，强调了民主管理在国企改革中的重要作用，要求国有企业坚持和完善集体合同、职工代表大会、民主评议领导干部、厂务公开等民主管理制度。在社会主义建设的新时期，职工代表大会不仅是推进企业民主管理的重要形式，是党的群众路线在企业的实践，也是中国特色现代企业管理制度中的重要组成机构。
职代会是国有企业实现职工民主管理的基本形式。我国的《宪法》《企业法》《公司法》《劳动法》《工会法》《职工代表大会条例》等法律法规都明确了职代会的法律地位。职代会享有以下法定职权：依法组织职工听取企事业单位领导的工作报告，审议企业改革方案、财务报告、生产经营重大问题的决策方案，并提出意见和建议；审查同意或否决工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法、重要的规章制度和集体合同方案；审议决定涉及职工生活福利的重大事项。职代会设有各种专门的工作委员会，并建立完善了以民主集中制为主的整套组织制度和民主运作程序。此外，企业中的民主管理也有其他形式，如职工董事职工监事制度、厂务公开制度、平等协商集体合同制度等等，职代会在诸项职工民主管理制度中起到了总枢纽作用，共同构建国有企业的民主管理体系。
职工代表大会是人民当家作主在企业中的具体体现。在职工代表大会以及全过程人民民主创建、形成和发展的过程中，工人阶级是一支重要推动力量，是全过程人民民主的参与主体，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的每一个环节都承载着重任。通过职代会，企业职工可以参与企业重大事项的决策，审查企业重要的规章制度，审议员工福利分配方案，充分表达个人诉求，从而提高了职工自治的程度。这既有利于促进企事业单位自身发展和维护职工合法利益，又有助于增强职工归属感和企业凝聚力，激发职工对于企业的介入感、参与感及主人翁意识。
职代会是党的群众路线在国有企业的具体实践。国有企业在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域都占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的。因此，企业职代会必须坚持企业党委（党组）的领导。作为国有企业员工与企业管理层进行沟通、交流的重要渠道，职代会也是党组织了解群众生活、做好群众工作的重要平台，更是党组织建设的重要堡垒。一方面，要把职代会建设作为党建工作的重要内容，企业党委定期听取职代会的工作汇报，及时研究审议职代会中收集的重要提案，积极参与职代会例会等日常工作，及时了解职工的思想动态和实际需求；另一方面，要坚持把对职代会的指导落到具体实事里，企业党委在事关职代会工作的政治方向和原则问题上，把好关、引好路，在职代会自身难以解决的问题和困难方面，党委主动协助解决，确保职代会工作健康运转。职代会要充分发挥其作为党组织和职工群众沟通渠道的作用，维护职工的合法权益，调动和保护好职工的积极性，把职工团结在党的周围。
职工代表大会是中国特色现代企业管理制度的重要组成。在全球化、信息化与后疫情时代相交织的经济发展环境之下，国内外市场局势瞬息万变，企业必须发展出一套适应复杂社会环境的现代企业管理制度，具备驾驭现代信息、现代科学技术和现代市场的能力，才能作出符合市场和社会需求的科学正确决策。民主管理制度要与企业管理制度相衔接，以职代会为基本形式的民主管理制度要与公司董事会、监事会、经理层等形成相互配合、协调运转、有效制衡的关系，让公司制企业法人治理的权力运行和监督机制更加有效，企业法人结构更加合理完善，从源头上监督企业经营管理人员的管理、决策和经营行为，实现企业高质量发展，推动形成更加成熟的中国特色现代企业制度。
国企基层全过程民主的
基本路径
新中国成立70多年以来，中国共产党高度重视各项民主改革和社会事业建设，推进我国在公民参与、协商民主、基层民主、公民监督等领域积极推动公民民主权利的实现。然而，在社会主义市场化改革后，多数民众以劳动者的身份参与到各类企业活动中，职工代表大会制度为基本形式的企业民主管理制度需要强化。近年来，随着新兴管理理论、新型商业模式和新组织结构不断涌现，企业职工的人力资本结构和管理理念也正逐步发生变化，职工对企业的归属感和认同感愈发重要，企业决策也越来越需要依靠集体智慧，这促成了企业民主发展的新动力。面对挑战与机遇，如何在激活和释放资本活力的同时重建企业民主，让全体职工都有机会参与到企业的重大决策中来，在国有企业管理中体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，是国有企业在社会主义建设新时期要攻克的重要难题。
健全国有企业基层民主制度体系和工作体系。党的十八大以来，国家多次强调要健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。在新时代背景下，国有企业正处于改革纵深推进阶段，如何将民主制度转化为治理效能，这对企业民主管理制度的建设提出了更高要求。要积极探索与企业基层直接民主制度体系相衔接的工作体系建设，比如完善职工代表选举、职工诉求管理、职工代表大会提案管理、职工建议管理等工作指南编制，增强企业职工自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。
拓展职工意见征求系统。不断优化企业治理结构，以工会为支柱力量，以职代会为平台，搭建员工发声平台和员工意见沟通、交流和反馈的渠道，探索“自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”的职代会议事机制，把职代会融入公司治理的组织架构中；另一方面要求重塑企业治理文化，鼓励员工参与公司管理和重大决策，善于听取员工意见，使职工的才能、智慧得到足够的发挥，提高企业民主管理的能力和水平。同时，企业治理体系建设也时刻保持与时俱进，运用数字信息技术，打造“互联网+”企业民主。2021年6月，上海市总工会在前期大量的调研、设计、测试后，正式上线“上海市企事业单位线上职工代表大会”系统，实现线上线下无缝衔接的“职代会自由”。（2）从“小院议事厅”到“板凳民主”，从“线下圆桌会”到“线上议事群”，中国人民在新时代火热的基层民主生活实践中，摸索和创造出一个又一个充满烟火气的基层民主新形式。
完善职代会工作制度维护职工合法权益。党的二十大报告中提出健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度时，落脚点是维护职工合法权益。工人阶级是全面建设社会主义现代化国家的主力军。职工主要有以下合法权益：1.平等就业的权利；2.劳动者有取得劳动报酬的权利；3.劳动者享有休息的权利；4.劳动者享有社会保险和福利的权利。职代会是一个让职工充分表达意见、提出合理诉求的信息交流平台，也是职工维护劳动者合法权益的重要平台。完善职代会工作制度维护职工合法权益应该包括：1.发挥职工代表大会的作用，维护好职工的政治权；2.开展职工素质工程，维护好职工的发展权；3.深入实施送温暖工程，维护好困难职工基本生活权；4.营造企事业单位的文化氛围，维护好职工精神文化权。应该扩大职代会的代表性，优化职工代表的组成结构，积极推动用人单位将农民工、劳务派遣人员等纳入职代会范围和厂务公开对象，指导和督促企业将改革中的重大问题和涉及职工切身利益的重大事项向职工公开，让职工自觉成为企业各项决策的支持者、推动者和参与者，从而使企业改革平稳顺利推进。
扩大职代会对国有企业管理层的监督作用。在社会主义市场经济改革的目标之下，在企业生产经营重大事项上，有些企业职代会只享有知情权、参与权和审议权。在社会主义新时期的背景下，中央企业、集团企业民主管理制度文件不断出台相关文件。比如，2015年中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》、2016年《中华全国总工会关于加强公司制企业职工董事制度、职工监事制度建设的意见》等文件均提到要完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，维护职工在企业管理中的监督权，包括发挥职代会的民主监督作用，坚持领导干部在职代会述职和民主测评制度，行政的重大决策，在规范、深化、求实效上下功夫，保证职工知情权、参与权、监督权，要在法律体系上实施对国有企业管理层的监督，为企业职工的民主参与渠道提供制度保障。
注释：
（1） 施芝鸿：“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，《光明日报》，2022年11月3日第6版。
（2）中工网：“上海企事业单位线上职工代表大会系统上线”，https://www.workercn.cn/c/2021-06-09/6577024.shtml. 2021年6月9日。
（作者为浙大城市学院法学院教师、中国国资国企研究院研究员）
