■ 陈柳钦
●世界银行发布的2020年《全球营商环境报告》）
经济发展不仅仅是资金、土地、人力等生产要素简单叠加，只有在制度协同下才能发挥最大生产力。从制度经济学的角度来看，营商环境也是种资源要素，并且相当稀缺、不可替代。由于“不可替代”，所以只有通过优化营商环境，来释放制度生产力，从而提升整体生产率，促进经济社会健康发展。中国经济发展进入新常态，国际国内环境发生重大变化，为提升综合竞争力，越来越多的国家和地区高度重视营商环境。国家和地区发展的竞争在很大程度上是营商环境的竞争。营商环境是一个国家软实力的重要体现，涉及市场要素、经济秩序、行政体制、社会氛围等经济社会各个方面。良好的营商环境包含公平公正的法治环境、生机勃发的体制环境、宽松有序的市场环境、高效透明的服务环境、诚实守信的信用环境与安全和谐的社会环境，总体目标是实现营商环境在法治化、市场化和国际化前提下的便利化。
制度经济学认为，制度是一个国家或地区长期经济增长的决定因素，营商环境就是促进商业活动的各类制度环境的总和，因此只有改善营商环境，才能促进经济持续健康发展。中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正经历质量变革、效率变革、动力变革，传统的劳动力、土地等生产要素的比较优势正在逐渐减弱，制度供给成为重要的核心竞争力。唯有不断创造新的制度优势，才能不断增强中国经济的吸引力、创造力、竞争力，让中国经济行稳致远、活力四射。
营商环境涉及制度经济的一个非常关键点就是交易成本。发端于2003年的世界银行营商环境评估，以降低制度性交易成本为主线，从企业经营的时间、程序、成本和制度保障来进行衡量就是这个基于交易成本测量这个核心的方法论。从本质上来看，营商环境不仅仅是办事效率的问题，还涉及到文化、观念、制度等深层次问题，营商环境是由一系列社会制度构成，制度性交易成本会影响企业活动的方方面面，因此，良好的营商环境政策可以降低交易成本，促进市场有效运行，实现资源高效配置。
著名的“莱索托实验”令人警醒，即比较依法注册一家新的小型成衣厂所需要的程序和时间，要求不到万不得已不能行贿或利用关系。结果显示，在美国佛罗里达州仅仅花两个小时就完成了，而在秘鲁则要289天。这个社会实验告诉我们，合理的“营商环境”能显著降低制度性交易成本。影响企业运行成本的制度因素决定了企业进行正常市场活动的便利程度，从制度经济学的角度来看，降低制度层面的交易成本可以提高企业经营活动的便利程度。企业投资运营取决于市场经济环境的好坏，其中制度层面的环境因素起到至关重要的作用，如资源的配置效率、法制环境的规范程度以及产权制度完善程度等。从这个视角来看，制度供给不足、质量不高对企业正常的市场经济活动会造成重要影响。只有完善制度、加强监管，才能构建起统一开放、竞争有序的市场体系，打造出公平公正的竞争环境。
按照世界银行发布的《全球营商环境报告》，近5年来中国营商环境全球排名大幅提升，主要原因在于我国大力推行“放管服”改革、商事制度改革以及出台一系列降低税费的政策制度。可见，营商环境对制度具有很高的敏感性和依赖性，相关制度的变迁会影响营商环境的塑造。“放管服”改革优化营商环境的关键在于制度成本的降低。“放管服”改革主要从三个方面降低营商过程中的制度成本：一是简政放权与行政审批事项的精简，二是电子政府建设与信息流通的加快，三是“最多跑一次”改革与政务服务的优化。一个政府部门工作高效、程序透明的环境，显然要比审批繁难耗时、处处藏有猫腻、经常设卡为难的地区，更能吸引企业和投资入驻。制度成本是政企互动过程中产生的成本支出，是交易成本的一种特殊的表现形式。探讨营商环境建设的问题，离不开对政企互动质量的探讨，而制度成本则是其中关键的理论要素。从管理到治理，这是十八大以来我国政府改革的显著特色。政府和社会互动的理论视角，已经成为理解政府改革的新范式。
优化营商环境的本质就是变革政府制度性安排，使企业等市场主体投资创业、经营许可等活动更加便捷，更少地承担各类制度性交易成本。因此，制度供给在营商环境优化中具有基础保障作用。营商环境提升的关键在于何处?制度成本的降低在其中起到了关键性的作用，具体而言，是信息搜寻成本的降低、执行成本的降低以及心理成本的降低。在信息搜寻成本方面，得益于近年来电子政府建设的持续推进，信息搜寻所耗费的时间成本和机会成本已经大大降低。在执行成本方面，实体性政务服务大厅的建设大大削减了营商活动的执行成本。在心理成本方面，政府工作人员尤其是窗口服务人员服务态度的大幅提升和服务能力的增强，极大地降低了企业办理相关业务的心理成本。好的制度能营造良好的营商环境，而制度短缺或滞后则会破坏营商环境，甚至制约经济发展。改善制度环境、完善体制机制，有效降低市场主体营商活动中的制度成本，是优化营商环境的关键因素。因此，我们要着力加强政府权力清单制度的改革与实施，建立科学有效的政府权力规制体系;要通过诉求于制度供给，奠定和巩固权力规制的基础，防止和避免规制的“内卷化”;要积极推进理性意识的转型、规范权力运行、优化市场格局，并从社会整体着手，软化制度供给意识的“外壳”，实现内部观念的法治转型，以弥合制度供给意识与制度需求间的断裂;要坚持以市场主体需求为导向优化营商法规与制度供给，变“政府端菜”为“企业点菜”，变“政府思维”为“企业视角”，不断缩小营商环境制度供给与企业运营需求之间的差距，充分激发市场活力和社会创造力。
(作者系钦点智库创始人兼理事长、北京中宣文化研究院院长，教授)
