■ 杨树人
优化营商环境是激发市场活力、增强发展动力的制度保障，也是当前统筹推进疫情防控和经济发展的重要举措。党的十八大以来，我国以“放管服”改革为重要抓手，营商环境日益改善，市场活力不断迸发。当然，作为“放管服”重要内容之一的市场监管对推动营商环境改善也功不可没。目前，我国经济发展还存在一些问题和不足，为应对新的风险挑战，推动高质量发展，更需加大“放管服”改革力度，需要运用市场监管机制以保护市场主体的合法权益，促进以公平竞争为特征的市场秩序形成。
“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“简政放权”是在合理划分政府、市场、社会关系的基础上，由上级政府向下级政府放权、由政府向市场和社会放权;“放管结合”重在强调做好事中事后监管、不断创新监管方式;“优化服务”则要求强化政府的公共服务职能，实现公共服务多元化高效化。显然，“放”与“管”相辅相成，更有效的管就可以更多的放，管得好才能放得活。因此，强化市场监管才能更好简政放权，激发市场活力。同时，监管和服务也是辩证统一的。监管是前提，服务是目的。只有监管到位，才能服好务，也才是最好的服务，而只有做到优质服务，才能切实监管到位。因此，从“放管服”三者的关系看，强化监管是保障市场主体有序竞争，打造良好营商环境的关键举措。
目前，我国市场监管领域还存在一些突出问题。一是监管乏力。各级政府通过清单化方式明确了行政审批事项的实施主体的权力及责任，但对监管职责范围、监管方式等并未做出硬性要求，带有“刚性”审批和“弹性”监管的特征。同时，由于市场主体数量庞大、活动踊跃、关系复杂，很多地方监管机构人员不足、技能不够，而致执法力量薄弱、监管覆盖面不全、监管乏力。二是传统监管方式负面影响较大。虽然各地各部门积极创新监管方式，但部分人员仍持有重审批轻监管、以审代管等传统监管理念。在监管方式上仍较偏好运动式监管、事故驱动式监管、罚款处罚式监管等方式。三是监管活动有法不依、执法不严，消极执法甚至违法执法等现象还不同程度存在。可见，强化监管是补齐监管短板的必然选择。
着力强化市场监管以优化营商环境可从以下四方面努力：
第一，健全市场监管法律制度，为优化营商环境提供制度保障。市场监管法是市场参与者规范经营、规范投资的准则，也是市场监管者依法监管、有效监管的依据。它以维护市场秩序、保障市场安全、控制市场风险为目标，是我国社会主义市场经济健康、有序、持续发展的法律保障。从总体上讲，我国市场监管法律体系仍然存在着严重的缺陷和不足。主要表现为法律文件位阶较低、数量众多、冲突频繁，规定内容过于原则、缺乏可操作性，重实体轻程序、不重视对监管者的监督等。为此，首先，要完善我国的市场监管法律体系。通过修改、完善、废止等方式，逐步形成以监管基本法(如反不正当竞争法、消费者权益保护法)和行业(或领域)监管法为主干，以企业法、破产法等为辅助的全方位的监管法律体系。其次，要将成熟的监管制度及时上升为法律法规。相比规范性文件而言，用法律制度规范市场监管更具稳定性、科学性和持续性。因此，需要把近年来“放管服”改革中形成的大量规范性文件进行梳理，及时将行之有效的制度上升为法律制度。最后，要及时清理、修订边界宽泛、执行弹性大的监管规则和标准，分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准并向社会公开，以提高市场监管的透明度和公平性。
第二，丰富创新监管方式，注重监管效果。由于市场主体众多、市场活动复杂，而监管人力、资源有限，因此，近年来，针对市场需求和监管需要，推出了信用监管、“双随机一公开”监管、互联网+监管、综合执法监管等新型监管方式。在监管方式的选取上，我们要注意：首先，创新监管方式要围绕增加监管效果展开。虽然基于监管对象、监管过程等的特殊性而创新了监管方式，但任何监管方式都必须保障监管的有效性，否则，创新就毫无价值。其次，要重视发挥日常监管方式的作用。日常监管方式由于其经常采用，其规范化运作尤其重要。比如，“双随机一公开”监管方式，通过随机抽取检查对象，增加了监管覆盖面，使每个市场主体都有危机感。通过随机选派执法人员，减少寻租及随意监管行为，而过程和结果的公开，增强了监管透明度和公信力，也有利于责任追溯。对这种效果较好的监管方式，我们需要不断规范完善，以发挥其更好的监管实效。最后，把主动监管与被动监管有机结合起来。通常认为主动和积极紧密相连，因此适应市场监管新常态，化被动监管为主动监管是值得肯定的，但一些传统的被动监管方式如投诉举报，由于其目的性强，关注度较高，更能体现监管的社会效果，因此在强调主动监管时不应忽视被动监管。
第三，突出重点监管领域，提高监管社会满意度。市场监管工作任务繁重，量大面广、敏感度高，由于监管人员主动担当意识不强、履职不到位等多方面原因，还不同程度地存在着“放管服”改革措施执行不到位、新划转职能履职不到位、执法不规范等问题，而其引起的不同程度的市场混乱无序最终损害了广大公众的切身利益，致使市场主体和广大群众对市场监管工作的满意度不高，而这又反过来影响公众对营商环境的公正判断和评价。因此，只有加强对社会关注的重点领域进行有效监管，才能满足公众对营商环境的期待，才能对营商环境改善有质的提升。为此，要加大对安全生产、环境保护、食品药品安全、产品质量、医疗卫生、土地转让、道路交通、城乡建设、农产品质量安全、价格监督等关系群众切身利益的重点领域进行重点监管，特别是对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等涉及到人民生命安全、社会关注度高的领域，要实行全主体、全品种、全链条严格监管。
第四，加强对监管的监督，提升监管规范性。监管执法是依法行政的关键环节。近年来，随着“放管服”改革的持续深化，各地监管规范化建设取得了长足进步，并取得了明显成效，但一些地方和领域仍存在选择性监管、任性监管甚至违法违规监管等问题，严重影响市场监管的声誉和效果。因此，必须加强对市场监管的监督，确保市场监管有利于优化营商环境。为此，一要加强制度建设。健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，严格限定裁量权的行使;严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，着力给监管权套上制度的笼子。二要提升监管透明度。全面推进监管执法公开、畅通群众监督渠道，充分发挥政府投诉举报平台功能，加大社会、媒体等监督力度，倒逼监管规范性提升。三要健全尽职免责、失职问责办法、全面落实行政执法责任制和问责制。对未履行、不当履行或违法履行监管职责的监管失范行为，应一查到底、严格问责。
(作者单位：四川省委党校法学部)
