■ 杨孟著
“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，是贯彻落实党的十九大精神的重大举措和具体行动，对于丰富完善我国生态环境保护市场手段，打好打胜污染防治攻坚战，补齐全面建成小康社会生态环境短板具有重要意义。5月7日，生态环境部部长李干杰在京主持召开生态环境部部务会议，审议并原则通过了《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》。这意味着，由中国银保监会主导、多部门协同推进的环境污染强制责任保险(以下简称强制环责险)制度建设接力棒正环环相扣，进入最后冲刺阶段，“浮出水面”指日可待。
制度建设紧锣密鼓，政策配套齐头并进。前不久召开的十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过的新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第九十九条，新增了“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”的规定。由此，环境污染责任保险(以下简称环责险)在固体废物污染领域被“强制”首次上升到法律的高度。可以想见，待到强制环责险制度“浮出水面”时，我国环责险必将在所有环境高污染领域全面走上“强制”之路。
环责险为何总是有效需求不足?
所谓环责险，是指以从事环境高风险生产经营活动的企业主体因污染环境导致的损害应承担的赔偿责任为标的的保险。保障范围主要包括第三者人身损害与财产损害、应急处置与清污费用和生态环境损害。目前，实行强制环责险制度已成为国际上的通行做法。在德国，有关强制环责险的覆盖面高达120余项，在我国台湾也有80余项。
环责险之所以被“强制”，究其原因,主要在于环责险相对于投保人来说总是有效需求不足的，而现实中对健全完善环境污染受害者 (投保人之外的第三者)权益保护机制和环境修复机制的强烈愿望和迫切需要，迫使政府必须以强制力推动环责险制度建设，以有效弥补环责险需求不足缺口。换言之，环责险不能由企业“内生”，只能由政府“强制”提供。
那么，环责险又为何总是有效需求不足呢?个中原因其实并不复杂。现实中，企业因生产经营和管理不善等原因导致环境突发事故并不罕见，问题的关键是，环境事件一旦发生，企业大都因停产乃至破产倒闭等原因无法支付赔偿费用和环境修复成本，结果给受害者生命和财产安全带来严重威胁。从理论上来讲，企业只要投保了环责险，也就等于自动建立了相应的环境污染受害者权益保护机制。如此一来，若再遭遇环境事故，其赔偿责任则由保险机构全部承担，企业只需负担一定的保费支出。遗憾的是，即便是如此简单的制度安排，仍然无法激起企业投保的积极性，对于环责险的供(保险机构)需(企业)双方来说，使其成为可行的可实施的机制还是一种奢望。因为对于企业来说，保费负担与赔偿负担间激励不相容，环境事故本身具有高度的“不确定性”，且企业在环境事故处置与后续生产经营间存在机会主义行为，以致于投保环责险并不能成为企业自由自主、自愿自觉的理性选择，而只是保险机构的一厢情愿。这也即环责险总是有效需求不足的原因之所在。
环责险为何走上“强制”之路?
早在20世纪90年代初期，我国就先后在大连、长春、沈阳等地启动了环责险试点工作，但进展十分缓慢。直至2006年6月，国务院印发《关于保险业改革发展的若干意见》要求“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式”发展环责险后，环责险制度建设才驶入了快车道。
2015年9月，中共中央 国务院印发《生态文明体制改革方案》，明确提出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，建立强制环责险制度正式纳入国家顶层设计的视域。2016年8月，央行、环保部等七部门联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，就“建立环境污染强制责任保险制度”问题作出决策部署。即将出台的《环境污染强制责任保险管理办法》就是这一部署的具体行动。
迄今为止，历经二十余年漫长的自然演进和实践探索，环责险终将修成正果，其间政府的强力推动功不可没。可以这样说，环责险有效需求不足，只是为环责险走向“强制”提供了必要条件，而环境问题的“统筹解决”机制才是环责险走向“强制”的充分条件。
众所周知，环境问题具有负“外部性”，对于“外部性”问题的“内部化”及其环境产权的界定问题，仅靠单一的市场力量是不可能自我演化出一套系统的治理机制的。显然，破解这一困局的不二法门，就是借助政府的力量建立起环境问题“统筹解决”机制，并在环境问题“外部性”所及的范围内被“统筹解决”机制所覆盖。可见，作为生态环境保护市场手段重要组成部分的环责险，让其走上“强制”之路，既是建构“统筹解决”机制的重大制度安排，又是最大程度发挥“统筹解决”机制协同效应的必要前提。说白了，环责险之所以走上“强制”之路，不外是借助政府之力为满足企业环责险投保需求提供充要条件。
不过，建立环境问题“统筹解决”机制也是有前提条件的，那就是与之匹配的能够及时掌握环境高风险领域数据的环境实时动态监测技术。随着现代信息技术特别是区块链、云计算和大数据技术的快速发展和广泛应用，这一“瓶颈”已不复存在，未来的环责险“强制”之路将更加平坦和顺当。
建立强制环责险制度的意义何在?
首先，发挥环境政策工具协同效应。迄今为止，在生态环境保护实践中，人们已探索出不少行之有效的方法和手段，形成了较为完备的主要由技术手段(清洁能源技术、碳捕集等)、行政手段(限产、限排、许可证制度等)、经济手段(罚款、排污收费、环境税等)和包括环责险、环境产权交易等在内的市场手段构成的生态环境协同治理机制。其中，环责险即是市场手段的重要组成部分，也是生态环境协同治理机制中环境风险管理工具的构造主体。理论上，作为环境政策工具体系的有机组成部分，任何工具的缺位，都会对整体的协同效应产生难以预期的影响，因为它们之间是天然啮合的，具有内在的依存性和互补性。
其次，弥补环境风险管理工具短板。本质上，市场手段的产生，是市场各方参与主体相互博弈形成的“自发秩序”。在其自然演化的过程中，环境风险管理工具出现短板在所难免，因为“生态环境”因素不可能介入其中。在这种意义上，建立强制环责险制度，是有效弥补环境风险管理工具短板的内在需要。
第三，便利完全成本(或社会成本)核算。环境问题的核心就是消除负“外部性”，避免“公地悲剧”。建立强制环责险制度，能够迫使企业将本应内在化的环境风险成本(环责险)纳入到产品成本核算体系之内(还包括环境税、资源税等生态成本)，使其产品成本能够真实反映资源环境代价——私人成本“逼近”社会成本，然后在市场机制的作用下，“倒逼”企业加大环保投入，进而达到助推环保之目的。
第四，提升环保质量和效率。建立强制环责险制度后，保险机构成为事实上的环境事故赔偿责任主体，这一制度安排的直接经济效应是，“倒逼”保险机构在承保前开展环境风险排查，做到环境风险损害与保险保障相匹配;在承保期间适时进行“环保体检”，及时为投保企业装上“安全阀”。 总之，保险机构为缓解环境风险赔偿责任压力所作的一切努力，包括通过参与投保企业环境风险治理体系建设，强化投保企业风险监测和预警管理等，均在客观上起到了提升环保质量和效率的作用——强制环责险与提升环保质量和效率激励相容。
同时，建立强制环责险制度，也意味着因投保覆盖面的扩大从而促进了环保治理效率的提升。因为环责险覆盖面的大小与环保治理效率的高低呈正相关关系。具体地说，保险定价是依据大数法则作出的，也即风险单位数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失的结果。否则，就难以产生所需要的数量规律，环保治理效率自然也就大打折扣。
(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员;广州大学南方治理研究院特聘研究员)
