■ 四川省社会科学院 罗维 郑妮
信访制度是中国的一项特色制度，在我国的发展历程中有举足轻重的地位。党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标，提出将信访纳入法治化轨道。要实现信访工作的法治化，应秉持“依法”和“为民”两个关键词，逐步推进信访机构、信访受理、信访人权利义务关系以及信访程序的法治化，并辅之以必要的配套措施，从而建立健全完善的信访法律规范体系，全面深化信访工作制度改革。
一、我国信访制度的法制文化背景与基本现状
我国信访文化源远流长，《淮南子·主术训》中记载“尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木”;《周礼》夏官、秋官两篇中分别记载周王设立“路鼓”、“肺石”，使人民将困穷之情上达天子;汉代时，百姓若蒙受冤狱可越级上书中央，此为“诣阙上书”，广为人知的“缇萦救父”就是其典型代表;西晋武帝在朝廷正门外设“登闻鼓”，使下情上达，并最终形成直诉制度，在之后历代的上访直诉活动中发挥着重要作用。
为保持党和群众的密切联系，党和政府在新中国成立初期便设立了专门的信访机构;文革结束之后国务院成立“中央机关处理上访问题领导小组”处理群众来信上访;改革开放后由于社会转型，信访数量更是达到另一个高峰。但《信访条例》始终未上升到法律层面，位阶较低，规定不详尽。信访问题已经成为困扰地方党委政府的突出问题，加紧制定出台《信访法》迫在眉睫。
二、信访工作法治化的关键性问题及建议
(一)推进信访机构法治化
1、信访机构设置法治化。要推进信访工作的法治化，就要加强党对信访工作的领导，并完善各级国家机关的信访机构设置。为避免国家有关部门(单位)信访机构的设置太过分散，在《信访法》中有必要规定县级以上各级人民政府统一设立信访接待场所。具体可借鉴政务中心的设置，各级党委、人民代表大会、人民政府、法院、检察院派员入驻，统一登记，分工处理信访事项。
2、信访机构权责法治化。在立法中首先应明确各专门信访机构的职责范围，避免信访机构和有权处理机关相互推诿。如对信访案件进行登记、转送;协调处理、督办信访事项;及时分析、研究信访工作情况，按时做出工作报告等。其次，要确认信访工作机构相关权限，建议在《信访法》中赋予信访工作机构调查取证、查阅复制资料、提请协助、提出意见和责任追究、公开工作情况等职权，保障信访机构开展工作时于法有据。
(二)推进信访受理法治化
1、全面落实诉访分离制度。在《信访法》的制定中，应严格贯彻诉访分离，规定将涉及民刑、行政等诉讼权利的信访事项按照诉讼程序处理终结。各级国家机关应当在处理信访事项的过程中保持沟通衔接，共享信息，准确识别涉法涉诉信访问题，引导信访人按照法定程序向法院、检察院提出，或及时代为转送。
2、推进依法分类处理信访诉求。除严格贯彻诉访分离外，对于信访人提出的其他诉求也应当进行甄别。对于可以通过行政许可、行政裁决、行政处罚、行政强制等其他法定程序处理的，应当严格按照相关法律法规处理，转交有权机关依法作出行政答复。
(三)推进信访人权利义务法治化
1、明确信访人应享有的权利。在信访立法中明文规定信访人的权利，有利于在法律层面给予信访人在信访活动中作为或不作为的许可、认定及保障。《信访法》制定中应当赋予信访人委托代理人、提出回避申请、陈述申辩、询问查询、申请评查等权利，同时应当将保护信访人的个人信息纳入立法范围。此外，要重视信访人对于信访事项的反馈，保障人民群众对信访工作提出意见建议的权利。将群众满意度评价工作纳入信访立法，落实网上信访信息系统中的满意度调查环节，引导群众及时参与评价。就信访事项的处理听取社会公众意见，接受群众监督，从而改进信访工作，切实做到“依法”与“为民”。
2、明确信访人应履行的义务。在立法中明确信访人义务有利于发挥法的指引和教育作用，督促信访人遵守信访秩序。在信访实践中，有不少的群众采取极端办法上访，对信访活动造成负面影响。在信访立法活动中应当明确规定信访人依法信访的义务，对违法信访行为坚决依法处理。同时，信访人应当履行如实提供信息、反映情况，配合调查，并及时完成信访满意度评价等义务。
(四)推进信访程序法治化
1、规范信访工作程序。规范的程序可以确保信访工作更加顺利进行，保障信访活动的程序正义。在《信访法》中应当明确规定办理期限，设置和解、调解程序、简易程序，并细化相关条文。同时完善评查、听证程序，加强听证程序的可操作性，保证信访双方参与陈述、质询、辩论等环节，公开交流，表达主张，促进纠纷的化解。
2、落实信访终结程序。美国联邦上诉法院的首席法官爱德华兹曾说，“如果一个解决方案可以没有时间限制并可以不同理由反复上诉和修改，那就阻碍了矛盾的解决”。在立法中应当明确规定，对于已经依法处理的同一信访事项，无新的事实和理由的，各级信访工作机构不再受理。
3、公开信访处理程序。信访处理程序应当公开透明，要借助全国联网的信访信息系统，让信访工作在阳光下进行。在信访立法中应当要求各级信访工作机构及时完成信访信息上网工作，实现信访工作全程可查询、可评价，接受群众监督，取信于民。
三、信访工作法治化的其他配套性建议
雅维茨在《法的一般理论》一书中写道，“如果法的规定不能在人们和他们的组织的活动中，在社会关系中得到实现的话，那法就什么都不是”。为实现信访工作法治化，不仅需要严谨的立法，还需设置与之衔接的配套措施。
1、建设高素质的信访工作队伍。打造高素质、高水平的信访工作队伍，有利于提高信访工作效率和办案质量，及时解决信访问题。各信访专门机构应当定期组织信访工作人员参与培训、交流，及时更新信访工作人员的业务储备;同时国家机关应当建立信访工作人员激励机制，促使信访工作人员主动提升自身能力，提高信访工作的效率和质量。
2、将律师参与正式写入《信访法》。《国家信访局关于深入开展律师参与信访工作的意见》一文中，明确了“律师参与信访工作的主要任务是参与接待群众来访、参与处理疑难复杂信访事项、服务信访工作决策、参与信访督查”。但律师参与信访尚未得到法律确认，只是作为律师协会和事务所推荐的人员参与信访工作，缺乏合法身份，容易成为不受重视的局外人。其次，律师参与信访工作缺乏合理的衔接机制，大多数律师只是接受指派在信访机构轮流坐班，对于信访案件很难做到全程参与，深入研究。因此，在相关立法中，应当正式确认律师参与，由律师介入涉法涉诉信访，并听取其意见。
3、强调多方参与，发挥智库作用。朱维究教授在谈到信访工作时曾说，“要借助外脑，充分发挥智库的作用”。信访案件往往具有历史性、复杂性，因此有必要组织专家学者、法律服务工作者、心理咨询师等参与信访。首先，专家学者、心理咨询师等有着专业的知识背景，可为信访双方提供准确的咨询，解决疑难问题;其次，专家学者、心理咨询师等地位中立，能够在情感上安抚信访人，帮助信访人和有权处理的国家机关冷静分析问题，化解纠纷。信访工作专家可在各高校、科研机构选拔，使法律学者和实务界专家共同参与信访工作的法治化进程。
信访制度与中国的历史文化，以及中国特色社会主义法治化道路的建设都有着深厚渊源。在现如今信访工作法治化的热潮之中，我们更应当从中国的国情出发，具体情况具体分析，从我国当下的信访实践中发现问题、解决问题，坚持“依法”和“为民”，探索出一条与中国特色社会主义法治相适应的信访工作法治化道路。
参考文献:
[1]曾代伟.中国法制史[M].北京.法律出版社.第二版.2012.第107页
[2]杨立新，李洋.中国古代信访制度初探 [J].山西.法制博览.2013(03).
[3]杨小军，宋心然.信访法治化改革与完善研究[J]. 北京.中国法学.2013(05)
[4]杨海坤，马迅. 信访救济的功能选择与治理路径[J].南京.江苏社会科学.2015
[5]陈景彪. 中国式信访中国式道路——国务院参事朱维究教授谈信访立法[J].北京.理论视野.2016(08)
[6]张红，王世柱. 社会治理转型与信访法治化改革[J].北京.法学.2016.(09)
