■ 经济学家周报副主编 白卫星
2017年的4月上半月，无论对区域经济还是对行政区划，都注定是不平凡的半个月：千年大计、国家大事——1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。北京优化调整行政区划——10日，《关于提高北京城市副中心管理水平的意见》提出“优化调整行政区划，整合管理资源，切实履行属地责任”。撤县设市密集出台——11—14日，浙江玉环县、湖南宁乡县、四川隆昌县、陕西神木县、河北平泉县、贵州盘县实现撤县设市。人们对区域经济与行政区划问题的关注度刷爆手机屏。
一、当前行政区划对区域经济的影响
(一)市制混乱对城市发展的影响
考察目前中国城市设置的情况，存在着严重的乱象，对城市经济产生不利影响：一是城市名称不能区分城市的规模和级别;二是城市级别过多不利于资源配置;三是市中有市，即“市辖市”不利于城市经济的合作交流;四是由于市制的混乱导致城市之间不合理竞争;五是绝大多数的地级市不属于城市型政区，模糊了城市经济与区域经济的区别;六是撤县设市像穿“市”马甲，难以明确其发展路径。
(二)隐性区制与区域发展的错位
在我国，除五个民族自治区外，还有900多个市辖区、一个县级特区(六枝特区)、一个县级林区(湖北省神农架林区)。严格地讲，区制应该是不存在的，但现实中却是隐性存在的。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区的消息一石激起千层浪，不仅刷爆了朋友圈，而且引起国际社会广泛关注。国务院批准设立的国家级新区，是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。此外，层出不穷的各种类型的国家级开发区、省级开发区(示范区)都管辖一定的区域范围，具有享受特殊经济政策地域的共同特性，行政级别基本涵盖了从省级到副县级的所有级别。开发区管委会作为地方政府的派出机构，不是一级行政执法主体，不具备相应的法律地位和执法权限，因而不能进行合法的行政管理和行政执法。另一方面，开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面，还得面临文教卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会公共服务事项，开发区已不再是单纯的经济功能区，管理职能全能化趋势明显。开发区不是行政区，不是一级政府，却要行使一定的行政管理职能。这样，不同类型的开发区就形成了隐性的区制。
(三)地名乱象影响区域发展
我国县级以上行政区划名称的命名、更名，要由国务院审批。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定。可见，无论是县名、市辖区的名称，还是城市名称，都得由国务院审批。这是非常严肃的。但是，笔者仔细对全国县级以上行政区划的名称进行比对，发现地级市与市辖区、市辖区与市辖区、市辖区与县、地级市与县都有相同的，有的名称竟然有六个市辖区一致。笔者认为，县级以上行政区划单位的名称必须实现唯一性、排他性，既要有通名，更得有专用名，专用名应视为其行政区的文化品牌的核心内容。无论有无“帽子”“后缀”，名称都必须是特指的行政区划对象。
除以上明显问题外，我国行政区划的改革还面临社会稳定和国防建设安全的难题。
二、以区域发展为牵引，加快行政区划改革
新设立的雄安新区将随着京津冀一体化发展倒逼行政区划调整(这肯定是雄安新区居民的期盼)。区域经济对行政区划正在产生各种影响，区域经济已经成为行政区划改革的主要驱动力。反过来看，就是行政区划要加快“供给侧”改革，以利于区域经济的发展，即以发展区域经济为牵引，加快行政区划改革。因此，行政区划改革必须综合各区域的经济、生态、文化、民族等实际情况，探索一条规模合理、管理高效的具有中国特色的行政区划体制。总的方向是建立扁平化的行政区划体制，有利于提高行政效率，打破行政区划壁垒，促进区域经济发展。
第一，城市发展呼唤创新“市”制。
市制设置作为地方行政管理的一种基本制度，必须有基本的规范，解决这个问题需要创新市制。可以设想用“都—市—城”的三级市制设置模式，即直辖市的通名改为“都”(刘君德，1999)、地级市的通名仍然叫“市”、县级市的通名改叫“城”，规范和整合目前的市制乱象。(部分观点参见《经济学家周报》2016年12月16、23日)推行“都—市—城”新市制可结合整治地名乱象协调进行，只需将直辖市和县级市变为“××都”“××城”即可，地级市保持现状，也方便“市管县”逐渐向“省管县”过渡。同时，“地级市”也不科学、不严谨，应叫“省辖市”。县级市改为“××城”后，尽管未来也由省直管，但与“市”级别不同，既可促进“市”与“城”的合作竞争，又因没有行政隶属关系而更好地发挥各自的主观能动性。
第二，区域经济发展需要规范“区”制。
为维护国家政权和长治久安，统一方便管理及交流，有必要将五个民族自治区改为“自治省”。历史上，广西、新疆和宁夏分别叫广西省、新疆省、宁夏省。在继续保持民族区域自治政策的条件下，建议把五个民族自治区改为：内蒙古自治省、西藏自治省、广西壮族自治省、宁夏回族自治省、新疆维吾尔自治省，从而实现全国除“都”以外的省级政区通名。
市辖区继续保持不变。而各类开发区可以与其所在的行政区合并，跨行政区的开发区，可以由上级政府另行安排。这样，不同类型的开发区就实现了规范管理。
第三，激发县域经济活力需要扩大“省管县”的试验范围。
为加快县域经济发展，推行“省管县”体制势在必行。海南省从建省开始就实行“省直管县”;浙江是“省管县”的先行者;2004年安徽省对57个县实行“省管县”财政体制改革;2009年山东开始实行省直接管理县(市)财政体制改革试点;河南省在2014年对巩义市、兰考县等十个县(市)全面实施由省直接管理的体制。从试点情况看，由于浙江省与山东省只直管财权，出现了“撤县设区”与“省管县”赛跑的新情况。而河南省则是探索新型行政体制下的省直管县全面直管模式，释放了县域经济的活力，取得了较好的成效。但在地方分权的背景下，省在财税目标和地方竞争的双重激励下具有“强县扩权”改革的利益动机，省与地级市之间的利益冲突是“体制梗阻”的症结(胡彬等，2016)。河南的经验说明，“省管县”必须“全面直管”。但是，河南省有107个县(市)，全面由省直管，管理幅度偏大，显然行不通，“市管县”还得继续维持。国家可以考虑在“海南模式”的基础上，增加选择县(市)数量少的吉林省和宁夏回族自治区率先实施省直管县的全面试验。
第四，要研究试验“准直辖市”或“准省”，培育区域发展的新增长极。
设置新的直辖市是近十来许多专家学者提出的意见，但真正实施起来比较困难。为探索经验，可以考虑选择大连市、宁波市、厦门市、青岛市、深圳市这五个副省级城市“准直辖”，因为这些城市不是省会城市，直辖后牵扯的面小，是最适合试验“准直辖市”的城市。但是，深圳、厦门的区域面积小，都是特区，还要承担与台湾、香港的经济文化联系，是实施“一带一路”战略的重要城市。深圳厦门本身还存在经济财政上直辖与行政上省辖之间的冲突。从维护国家主权这个最高核心利益看，深圳和厦门的直辖，可能是弊大于利，需要从国防建设的角度慎重评估决定。
选择哪些区域作“准省”试验?一是选择人口多、县(市)多的河南省、江苏省、四川、广东等省，二是选择幅员辽阔的新疆、内蒙古、西藏等省区。试验“准直辖市”或“准省”，将一个省区一分为二，需要协调两个新省区之间的经济利益，要考虑到对其他地区的外部影响，要与行政、财政体制改革以及干部人事体制改革有机结合起来，有收益也有成本，释放出的红利有多少，也需综合研究评估。
第五，需要适度调整部分城市的行政区划，促进跨区域经济合作联动。
按照区域经济的要求，局部的开发都必须考虑整体的利益，但由于我国是以行政区划为特征进行管理的，区域范围内的各城市单打独斗的现象无法避免，统一的市场环境始终难以形成，跨区域经济合作和联动一直停留在较低层次上。西安咸阳一体化、太原晋中一体化难以实现全面突破，正是这种原因造成的。今年“两会”期间，15名全国人大代表提出在国家层面推动“大西安”建设战略，考虑“大西安”空间功能的完整性，支持西安调整行政区划，优化拓展发展空间，建议将富平县并入西安辖区管理，实现富平和阎良的一体化以及社会经济的融合发展。
我国人多地少，土地资源稀缺的硬约束条件，使得城市必须集中发展，而制造业郊区化、住宅郊区化也并未缓解城市病。同时，超大城市群、特大城市只能布局于东部中部及西部的成渝地区、关中地区，这些区域也是城市密集区域，可以促进土地的集约使用。西部广大地区不能承载更多城市。因此，对于东部中部地区的像深圳、南昌、太原等类型的中心城市，其发展既要考虑土地资源的约束和集约使用，也应该提前研究区划调整问题，优化城市空间布局，使行政区划更好地适应城市创新发展、转型发展、开放发展的需要。千万不能等实行“省管县”时再调整。
第六，需要渐进地将“超级镇”升“城”，推动新型城市化。
目前长三角、珠三角地区，出现了“超级镇”，如佛山的狮山、容桂，温州的龙港，苏州的盛泽等镇，人口规模动辄在50万以上，工业产值远超中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇级，这些年来能下放的行政管理权限已基本下放。但囿于镇级的行政管理体制，发展受到极大限制。这是典型的大脚穿小鞋——受不了。因此，需要结合“都—市—城”新市制，将“超级镇”直接升格为县级“城”，给这些超级镇予“生龙活虎”的生存空间，是推动新型城市化发展的新方式。
第七，要分区分类适度合并小县，综合提升县域经济水平。
郡县治，天下安。县制必须保留，县与市没有高低贵贱之分，二者承担的功能不同。推进城市化与县制没有矛盾，不能一提城市化就必须取消县制，或者认为好像取消县制就能实现城市化。但是，合并县不能“一刀切”，一定要从人口管理幅度、面积管理幅度着眼，与“超级镇”升“城”结合起来，区别对待，分类实施。对于动辄百万人口的大县和面积在一万平方公里以上的县，原则上不宜合并。对于像西藏、新疆、内蒙古、青海的县，地广人稀，还要承担维护生态环境的重要任务，少部分的县可以合并，大部分县则不能合并。特别是西部边疆地区的县，虽然人口不多，但少数民族人口比重大，大部分县如果合并，县域面积管理幅度太广，长期面临恐怖主义、分裂主义和极端主义这三股势力威胁的严峻形势，有可能形成国防建设的脆弱区域，不利于国防安全建设及打击“三股势力”。
